序言：作為思想的載體和知識的探索者，寫作是一種獨特的藝術(shù)，我們?yōu)槟鷾蕚淞瞬煌L格的5篇農(nóng)村土地利用總體規(guī)劃，期待它們能激發(fā)您的靈感。

篇1

關(guān)鍵詞：巢湖市；農(nóng)村居民點；措施

中圖分類號：F321.1文獻標識碼：A

在我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)的大背景下，全國新一輪的土地利用總體規(guī)劃提出了城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村居民點用地減少相掛鉤的理念，農(nóng)村居民點用地是否合理，在土地利用總體規(guī)劃修編中扮演著重要角色。

一、巢湖市農(nóng)村居民點現(xiàn)狀

1、農(nóng)村居民點數(shù)量與用地規(guī)模。2005年末，巢湖市土地總面積939，367.47公頃，全市有1，518個農(nóng)村居民點，平均密度16個/百km2。全市鄉(xiāng)村戶數(shù)101.24萬戶，鄉(xiāng)村人口312.60萬人，農(nóng)村居民點平均人口規(guī)模為667戶/個和2，059人/個。

2、農(nóng)村居民點用地區(qū)域差異。全市農(nóng)村居民點用地72，363.16公頃，占土地總面積的7.70%，占建設(shè)用地比重的66.34%。戶均用地714.7m2，人均用地231.5m2。全市四縣一區(qū)農(nóng)村居民點用地從大到小的排序為：廬江縣＞無為縣＞居巢區(qū)＞和縣＞含山縣。

對全市5個地域單元的人均農(nóng)村居民點用地狀況進行分析，從含山縣的196.7m2/人到廬江縣的253.8m2/人不等，大部分縣區(qū)人均農(nóng)村居民點用地在200～250m2/人之間。總體上巢湖市工業(yè)化和城鎮(zhèn)化程度相對較低，農(nóng)村居民點用地比重較大，人均用地較多。

3、農(nóng)村居民點動態(tài)變化情況。1996～2005年巢湖市農(nóng)村居民點用地總體上呈“先增長后下降”的趨勢：1998～1999年由于兩次行政區(qū)劃調(diào)整，農(nóng)村居民點面積有所減少，1999～2003年逐年增加，2003年達到最高值為72，673.30公頃，2003以后逐年減少；2003～2005年農(nóng)村居民點用地從72，673.30公頃減少到了72，363.16公頃。

二、巢湖市農(nóng)村居民點用地中的問題

1、城鄉(xiāng)居民點用地規(guī)模同步擴張。隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，大量農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)，從理論上分析，由于城鎮(zhèn)居民點人均用地低于農(nóng)村居民點用地。因此，轉(zhuǎn)化一個農(nóng)民就會相應(yīng)地減少居民點用地，節(jié)約出部分建設(shè)用地。也就是說，城鎮(zhèn)化進程在用地上表現(xiàn)為城鎮(zhèn)用地擴張和農(nóng)村居民點用地減少，城鄉(xiāng)居民點建設(shè)用地總規(guī)模應(yīng)該下降。但是，實際情況與理論上的分析有較大的距離。

1997～2005年全市農(nóng)村居民點用地從72，626.47公頃減少至72，363.16公頃，共減少263.31公頃。實際上從1999年到2003年，農(nóng)村居民點用地一直不降反增，2003～2005年才轉(zhuǎn)為下降趨勢。此外，人均農(nóng)村居民點用地不降反增，從2000年的202.97m2/人上升到2005年的231.48m2/人，農(nóng)村居民點用地規(guī)模與人口規(guī)模的變動不協(xié)調(diào)，兩者比例失調(diào)，加劇了人地矛盾。

2、農(nóng)村居民點分布較為分散。依據(jù)巢湖市2005年土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)，全市農(nóng)村居民點用地為72，363.16公頃，占土地總面積的7.70%。從對巢湖市城鄉(xiāng)建設(shè)用地現(xiàn)狀的分析可以看出，無論是巢湖市還是大多縣（區(qū)），農(nóng)村居民點用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地的比重都是最高的。這主要是由于長期以來，農(nóng)村居民點建設(shè)基本上處在自發(fā)性的發(fā)展之中，為了農(nóng)田耕作的便利，農(nóng)村居民點多數(shù)服務(wù)于一定的耕作半徑，從而形成了“滿天星”式的農(nóng)村居民點格局，客觀上造成了土地資源的浪費。

3、農(nóng)村居民點集約利用度相對較低。巢湖市農(nóng)村居民點的建筑類型多以單層為主，各家各戶獨立成型且人均宅基地面積嚴重超標。2005年末，全市農(nóng)村人口312.61萬人，農(nóng)村居民點用地72，363.16公頃，人均農(nóng)村居民點面積高達231.48m2。

同時，農(nóng)村居民點大多歷史久遠，不同年代、不同結(jié)構(gòu)的建筑物相互交叉，互相之間缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃布局，見縫插針式的建筑物非常普遍，當前大多數(shù)村莊的房屋、農(nóng)舍等建筑物存在以下問題：一是朝向各異，前后錯落不齊，小巷彎曲，村莊道路質(zhì)量差；二是村莊內(nèi)舊外新，建筑層次差別大、式樣種類多、用材與裝潢檔次不一；三是功能混雜，缺乏公共活動場所。據(jù)有關(guān)調(diào)查，巢湖市農(nóng)村建設(shè)容積率普遍小于1，利用率低下，給農(nóng)村居民點內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施的配置增加了很多困難，阻礙了居民點內(nèi)部結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

就單個農(nóng)村居民點自身的發(fā)展而言，其用地方式大多以外延式擴展為主，而忽視了對原有居民點內(nèi)涵的挖潛，使農(nóng)村居民點用地規(guī)模不斷擴張，而老的農(nóng)村居民點用地不斷荒廢，往往新房林立，中心舊房破爛不堪，成為“空心村”。總體來看，全市農(nóng)村居民點用地的集約度相對較低。

三、巢湖市農(nóng)村居民點用地問題原因剖析

1、村莊建設(shè)規(guī)劃滯后，規(guī)劃意識欠缺。長期以來，農(nóng)村的發(fā)展一般屬于自發(fā)性的任意外延，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，導致農(nóng)村建筑物分布混亂，生活配套設(shè)施難以滿足農(nóng)民需求，生活條件差。新農(nóng)村建設(shè)開展后，對農(nóng)村居民點的整理引起了地方政府的重視，紛紛開展村鎮(zhèn)規(guī)劃，但是規(guī)劃體系嚴重缺乏，由于歷史原因，村莊建設(shè)規(guī)劃并非土地管理部門職能，因此與土地利用總體規(guī)劃的相互銜接不夠，土地利用的統(tǒng)一規(guī)劃與合理安排難以實現(xiàn)。目前，巢湖大部分農(nóng)村都未進行規(guī)劃編制，有的村鎮(zhèn)即使進行了規(guī)劃，也僅局限于交通、水利工程等建設(shè)項目。這些舉措雖然在一定程度上有利于農(nóng)民生活的改善，但是規(guī)劃中沒有涉及空間管理的具體內(nèi)容，只是整理出超標、閑置和不合理用地，并沒有從整體上改變農(nóng)村臟、亂、差的落后現(xiàn)象。規(guī)劃的指導性和可操作性差，規(guī)劃編制滯后，嚴重落后于經(jīng)濟發(fā)展。

2、缺乏穩(wěn)定的資金來源。宅基地整理工作的啟動和開展，需要大量的資金，包括舊宅的評估費用、拆遷費用、新住宅的建設(shè)及各種設(shè)備安裝費用，以及煤氣、水電等一系列市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，而整理后的成本回收又很慢。目前，農(nóng)村居民點整理主要靠地方政府投入，資金來源比較單一，地方財政難以支撐大規(guī)模的農(nóng)村居民點整理工作。加之居民點整理后土地大部分用于農(nóng)業(yè)耕作，資金回籠期長，所以許多地方政府沒有能力開展大規(guī)模農(nóng)村居民點整理。

四、巢湖市農(nóng)村居民點整理措施和建議

1、制定開展農(nóng)村居民點整理的優(yōu)惠政策。按照“誰投資、誰受益”的原則，制定開展農(nóng)村居民點整理的優(yōu)惠政策，鼓勵單位、個人投資農(nóng)村居民點整理，可以將通過整理增加的有效耕地劃歸投資者有限期使用，使用期限一般不少于30年。在土地使用期限內(nèi)允許土地使用權(quán)在不改變用途的前提下有償流轉(zhuǎn)。對農(nóng)村居民點整理后按比例獲得的建設(shè)用地指標，投資單位或個人確實需要的經(jīng)審批后可優(yōu)先安排使用。

2、建立農(nóng)村居民點整理多元投資結(jié)構(gòu)。農(nóng)村居民點整理較成功的國家或地區(qū)的經(jīng)驗表明，資金渠道的穩(wěn)定，是農(nóng)村居民點整理順利進行的基本保障。雖然農(nóng)村居民點整理是調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和土地關(guān)系的國家措施，國家應(yīng)占主體，國外經(jīng)驗也表明國家投資占70%～80%，但就我國目前的財力而言，國家承擔70%～80%的投資是不現(xiàn)實的。為此，建議建立農(nóng)村居民點整理多元投資結(jié)構(gòu)，可以從國有土地使用權(quán)出讓金、耕地開墾費、耕地占用稅、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)基金、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獲得的低息無息貸款等渠道籌集，同時鼓勵農(nóng)民個人投工投勞。建立國家、集體、個人三方投入的農(nóng)村居民點整理專項基金。

3、明晰土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整及土地收益分配關(guān)系。建立農(nóng)村居民點整理激勵機制涉及到的產(chǎn)權(quán)調(diào)整，雖然不及私有制國家（地區(qū)）那樣突出，但也存在著集體土地之間、集體土地與國有土地之間、土地使用者之間的產(chǎn)權(quán)調(diào)整及利益補償分配問題，如農(nóng)村居民點整理涉及到田塊重整、村鎮(zhèn)合并等權(quán)屬置換重劃。因此，應(yīng)明晰土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整及土地收益分配關(guān)系，制定“土地分配與補償條例”，把農(nóng)村居民點整理后的利益分配與土地整理工作相互聯(lián)系起來，建立農(nóng)村居民點整理的激勵機制。

4、建立嚴格的土地用途管制制度。按照土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的要求，在明確劃定村鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍的基礎(chǔ)上，制定嚴格的土地用途管制規(guī)則，對于劃入撤并范圍的村莊用地，一律不得再審批新的宅基地。同時，嚴格實行土地用途轉(zhuǎn)用許可制度，轉(zhuǎn)變農(nóng)村居民點的土地利用方式，引導并逐步推進農(nóng)村居民點整理的進程。

5、加強村鎮(zhèn)規(guī)劃。江蘇、浙江、上海、山東、河北等我國東部沿海經(jīng)濟較發(fā)達省市的實踐表明，農(nóng)村居民點內(nèi)部用地的整理潛力較大，綜合效益也比較高。要通過合理的村鎮(zhèn)規(guī)劃引導工業(yè)向園區(qū)集中，與小城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合起來，盡可能在已占用土地中調(diào)整盤活；小城鎮(zhèn)發(fā)展與舊城、舊村改造相結(jié)合，鼓勵縮并零散村莊，建設(shè)中心村；在經(jīng)濟較發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)推廣建多層住宅和公寓，限制發(fā)展庭院式、別墅式住宅。要勾畫好村鎮(zhèn)邊界，凡是村內(nèi)有空閑地的不得批準外延占地；在山丘地區(qū)采取搬遷村莊，把占壓良田的舊村址復墾為耕地。

6、嚴格農(nóng)村建設(shè)用地管理。農(nóng)民向集鎮(zhèn)或在中心村購房后，應(yīng)限期拆除舊房，使舊宅基地還耕；在實施住宅園區(qū)及中心村規(guī)劃中，折價收購農(nóng)村的住房。同時，實施增加掛鉤和農(nóng)村居民點置換等相關(guān)政策，減少農(nóng)村居民點建設(shè)用地規(guī)模。

（作者單位：南京國圖信息工程有限責任公司）

參考文獻：

篇2

關(guān)鍵詞:土地規(guī)劃；管理；問題；對策

Abstract: Since 1990s, land-use planning and management have been carrying out in most of the regions. Under the increasing development of socio-economy, national agricultural policy has been correspondingly adjusted. With the enhancement of the effectiveness of collective land,issues of land issues increased, seriously impacting on the pace of building a new socialist countryside, hindering the rural economy's steady and rapid development. In this paper, in view of the problems existing in the current land-use planning and plan management of China, the main corresponding solutions are proposed.

Key words: land planning; management; issue; solution

中圖分類號：F301.23文獻標識碼：A 文章編號：2095-2104（2012）

1 我國農(nóng)村土地利用規(guī)劃和計劃管理中存在的問題

目前我國土地利用規(guī)劃與計劃管理在控制建設(shè)用地，保護耕地等方面起到了相當積極的作用，但在土地利用規(guī)劃與計劃管理特別是農(nóng)村土地利用規(guī)劃編制和實施等方面還是存在許多方面的問題。

1.1 農(nóng)村土地利用規(guī)劃計劃體系不完善

1.1.1重總體規(guī)劃，輕詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃

目前我國的土地利用規(guī)劃主要分為總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃3個層次，詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃在規(guī)劃的編制和執(zhí)行上不具備強制性，是總體規(guī)劃的補充，有利于總體規(guī)劃的具體落實和實施，編制該類規(guī)劃的驅(qū)動力來自于行政命令和用地調(diào)整的需要。

1.1.2各級規(guī)劃的核心職責分工不夠明確

我國現(xiàn)在的土地利用總體規(guī)劃分為國家、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級，應(yīng)該說我國土地規(guī)劃體系在層次上是完整的，但每一級的控制指標和口徑基本上是一樣，上下級規(guī)劃之間，只是完成控制指標的層層落實分解，大都是由戰(zhàn)略到戰(zhàn)略的簡單重復。各級規(guī)劃的核心職責分工及編制不夠明確，不利于規(guī)劃的實施。

1.2 管理機構(gòu)設(shè)置不盡完善，管理人員專業(yè)化水平有待提高

農(nóng)村土地利用規(guī)劃和計劃管理主要涉及縣鄉(xiāng)兩級國土管理部門，在規(guī)劃的編制實施等具體管理上又集中到縣級規(guī)劃管理相關(guān)科室，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地利用規(guī)劃和計劃的編制、實施、管理存在缺位，只是簡單的完成上級布置的任務(wù)。應(yīng)通過健全制度、完善機制、規(guī)范管理，不斷提高管理人員的整體素質(zhì)和專業(yè)化水平。

1.3 土地利用規(guī)劃計劃管理的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不足

土地利用總體規(guī)劃是對區(qū)域各類土地資源利用的時空安排，也是土地資源配置的具體調(diào)控手段。目前，我國土地利用規(guī)劃計劃管理中存在的突出問題之一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)不足。由于城鄉(xiāng)土地利用經(jīng)濟效益的巨大差異，土地規(guī)劃計劃管理也存在顯著的城鄉(xiāng)差別，而且越是經(jīng)濟社會發(fā)展水平低的地區(qū)，城鄉(xiāng)差別越突出。

1.4 規(guī)劃計劃管理信息化水平區(qū)域差異巨大

農(nóng)村土地利用規(guī)劃和計劃管理信息化建設(shè)嚴重滯后于城市的信息化建設(shè)，主要表現(xiàn)在組織機構(gòu)建設(shè)、專業(yè)人員的配備、硬件設(shè)施、資金投入、數(shù)據(jù)標準、信息系統(tǒng)建設(shè)等多方面。農(nóng)村的信息化建設(shè)僅停留土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫上。

各地農(nóng)村土地利用規(guī)劃信息化建設(shè)發(fā)展不平衡。不同地貌條件地區(qū)的農(nóng)村土地利用規(guī)劃及管理信息化建設(shè)呈現(xiàn)不同水平。

1.5土地規(guī)劃過程公眾參與性不足

目前，我國公眾參與土地規(guī)劃的現(xiàn)狀與公眾參與機制健全程度，但是依然在很多方面存在不足。

1.5.1將宣傳等同于公眾參與

雖然也常常把規(guī)劃設(shè)計方案，通過運用展覽、宣傳、新聞媒體、信息網(wǎng)等方式進行宣傳，以激發(fā)公眾參與的愿望，了解自己生活的社區(qū)和城市發(fā)展的前景及一些相關(guān)的政策。但這一層面與真正意義上的“公眾參與”還不能等同。

1.5.2由少數(shù)“精英”壟斷聽證會

起初，規(guī)劃過程中只是召開專業(yè)性代表會，討論技術(shù)問題。參加會議的各專業(yè)專家和各行業(yè)主管部門領(lǐng)導，就有關(guān)技術(shù)和政策進行評論，提出修改意見，而此類意見往往作用比較大，有的甚至起決定作用。這是我國土地規(guī)劃編制和審查慣用的方式，也是規(guī)劃行政和技術(shù)封閉決策的成熟方式。以后發(fā)展到召開一系列由各代表階層參加的聽證會，把政策和方案公布于眾，并向公眾闡明，然后討論，形成修改意見，并將意見吸納進規(guī)劃政策和方案中。這也是一種傳統(tǒng)參與方式。但是由于這種參與是被動的，范圍也受局限，因此帶有規(guī)劃者的主觀性，缺乏廣泛性。

1.5.3公眾參與質(zhì)量不高

由于多數(shù)農(nóng)村年輕人外出打工導致參與土地規(guī)劃的公民年齡兩極分化，雖然政府部門和土地規(guī)劃編制人員大力引導，但公眾參與的熱情仍然不是很高，具體表現(xiàn)在召集相關(guān)職能部門人員難，參與的職能部門人員不固定，參與公眾的水平有限等。

2 完善農(nóng)村土地利用規(guī)劃與計劃管理的對策建議

2.1強化農(nóng)村土地利用規(guī)劃管理的科學性

計劃管理農(nóng)村土地利用規(guī)劃和計劃管理是農(nóng)村土地管理的核心內(nèi)容。農(nóng)村土地利用規(guī)劃是合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局，對土地資源開發(fā)、利用、整治、保護進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)所作的戰(zhàn)略性、宏觀性規(guī)劃。新時期，農(nóng)村土地利用規(guī)劃計劃管理的總體指導思想是：以黨的十七大和十七屆三中全會精神為指引，落實科學發(fā)展觀，按照建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的要求，加強農(nóng)村土地利用的用途管制，為區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展提供必要的用地保障，充分發(fā)揮農(nóng)村土地對國家糧食安全、生態(tài)安全和農(nóng)民利益的多重保障作用。

2.2建立規(guī)劃編制的共同責任機制

農(nóng)村土地利用規(guī)劃計劃管理的共同責任包括規(guī)劃計劃編制和實施管理的共同責任，其核心是理順土地管理部門與政府其他相關(guān)職能部門在農(nóng)村土地規(guī)劃計劃編制上的關(guān)系，明確各部門在農(nóng)村土地利用規(guī)劃計劃編制上的共同責任，防止中央政府與地方政府之間、各級地方政府之間、部門與部門之間各唱各調(diào)。

篇3

關(guān)鍵詞:土地管理；規(guī)劃管理；存在問題；解決措施

中圖分類號：D922.33 文獻標識碼：A 文章編號：

隨著我國國民經(jīng)濟建設(shè)的快速發(fā)展，農(nóng)村土地用地管理日益重要，對農(nóng)村土地規(guī)劃管理工作提出了更高的要求。土地規(guī)劃管理是新農(nóng)村建設(shè)的核心內(nèi)容，在提高農(nóng)村土地資源利用水平、強化土地利用的宏觀調(diào)控和優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)等方面發(fā)揮著積極的作用。但目前農(nóng)村土地規(guī)劃管理與經(jīng)濟發(fā)展相矛盾，無法適應(yīng)當前經(jīng)濟發(fā)展的需要，同時土地規(guī)劃管理還存在規(guī)劃方法落后、耕地保護不足、道路網(wǎng)布局不合理等問題，這不僅影響到農(nóng)村土地資源的有效利用，而且在一定程度上也制約了我國新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展。因此，政府部門應(yīng)清晰認識到土地規(guī)劃管理的重要性，通過分析農(nóng)村土地規(guī)劃管理存在的問題，采取必要的解決措施，以提高我國農(nóng)村土地資源的利用水平。

1 土地規(guī)劃管理存在的問題

1.1 動態(tài)的經(jīng)濟發(fā)展與靜態(tài)的規(guī)劃之間存在矛盾

土地利用總體規(guī)劃是一項帶有戰(zhàn)略性的長期規(guī)劃，其年限少則5年，多則10年、20年。在這期間，一切事物都在不斷地發(fā)生變化，而規(guī)劃制定的各項內(nèi)容和重要指標是指令性的，是靜態(tài)的。這樣一來，動態(tài)性的經(jīng)濟發(fā)展和靜態(tài)性的規(guī)劃內(nèi)容和指標之間就不可避免地會出現(xiàn)不一致，出現(xiàn)矛盾。但1999年國家作出西部大開發(fā)和退耕還林還草的戰(zhàn)略決策，才事隔一年就明顯感覺到這個規(guī)劃不適應(yīng)客觀形勢的變化。試想，如果通過改變規(guī)劃的有關(guān)內(nèi)容使之適應(yīng)形勢變化的需要(類似這種情況會不斷出現(xiàn))，那么，就需要不斷地修改規(guī)劃，其結(jié)果使規(guī)劃失去了它的嚴肅性；如果不修改規(guī)劃，又顯得規(guī)劃與實際脫節(jié)太大，造成規(guī)劃失真，同樣會使規(guī)劃喪失其使用價值。這表明我們現(xiàn)在的土地利用總體規(guī)劃至少在科學預見性方面存在著嚴重的缺陷，所以，如何使規(guī)劃能夠盡量切近現(xiàn)實，尤其切近不斷變化著的客觀現(xiàn)實，使其偏離客觀實際最小，這是土地管理部門和規(guī)劃工作者需要認真思考的重要課題。

1.2 規(guī)劃方法滯后

土地利用總體規(guī)劃所采用的方法基本上是沿用計劃經(jīng)濟時期的傳統(tǒng)方法，即定性研究的方法。定性研究方法是以經(jīng)驗判斷為基礎(chǔ)，在對客觀事物觀察的基礎(chǔ)上進行綜合分析，制定出規(guī)劃指標，然后進行各種數(shù)據(jù)推算，最后達到綜合平衡。客觀事物是十分復雜的，土地問題既是經(jīng)濟問題，又是社會問題，加上它自身的自然屬性上的特點，所以研究土地問題必然涉及到方方面面。然而，由于人們對客觀事物認識所固有的局限性，對客觀事物的認識和根據(jù)這種認識所作的判斷往往不是恰如其分的或者完全符合實際的。由于傳統(tǒng)規(guī)劃方法本身所具有的靜態(tài)性特點，所以規(guī)劃年限越長，這種判斷與現(xiàn)實之間的誤差也就越大，規(guī)劃也就越遠離現(xiàn)實。在經(jīng)濟發(fā)展比較緩慢的時期，傳統(tǒng)規(guī)劃方法的這個缺陷表現(xiàn)得還不明顯，但在經(jīng)濟快速發(fā)展的今天，局限性就越來越明顯，越來越顯得不能適應(yīng)客觀實際發(fā)展的需要。一個由缺乏預見性的指令性指標為重要內(nèi)容、并被作為硬性任務(wù)采用行政手段層層分解下達而完成的規(guī)劃，在客觀現(xiàn)實面前不僅顯得蒼白無力，而且其科學性受到質(zhì)疑。規(guī)劃方法的革新是目前制定起宏觀指導作用的土地利用總體規(guī)劃之前必須解決的首要問題。

1.3 沒能有效保護耕地

在縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級規(guī)劃制定過程中，把交通方便、條件好的耕地留作一般農(nóng)田，把條件差的、位置偏遠的農(nóng)田劃作基本農(nóng)田，即人們常說的“保劣不保優(yōu)、保遠不保近”的現(xiàn)象相當普遍。地方上這樣作的目的在于，待以后進行非農(nóng)建設(shè)時，可以比較方便地辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的審批手續(xù)，減少麻煩。但這樣作完全背離了土地利用總體規(guī)劃保護耕地的初衷，使《基本農(nóng)田保護條例》得不到很好的落實。

1.4 對農(nóng)村居民點和農(nóng)村道路網(wǎng)布局重視不夠

當前農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正處在調(diào)整階段，農(nóng)村城市化速度也日益加快，如果通過總體規(guī)劃把保護耕地、節(jié)約用地與農(nóng)村居民點布局調(diào)整、農(nóng)村道路網(wǎng)布設(shè)結(jié)合起來并使之成為總體規(guī)劃的重要組成部分，那么，一定會收到“一石兩鳥”的良好效果，既實現(xiàn)了保護耕地、節(jié)約用地目標，又推進了農(nóng)村城市化進程。

1.5 管理機構(gòu)設(shè)置不完善，管理人員專業(yè)化水平不高

利用規(guī)劃及其計劃管理主要涉及到縣鄉(xiāng)兩級國土管理部門，在編制實施規(guī)劃等具體管理上又集中到縣級規(guī)劃管理的相關(guān)科室，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地利用規(guī)劃和計劃的編制、實施、管理存在缺位。并且管理人員缺乏專業(yè)的土地規(guī)劃的知識，導致了規(guī)劃的盲目性和片面性。

2 土地規(guī)劃管理存在的對策

2.1 改進規(guī)劃方法

一是改定性分析方法為定性定量相結(jié)合的分析方法；二是改靜態(tài)分析方法為動態(tài)分析方法。定性分析方法根據(jù)人們在長期實踐中積累起來的理性認識，對某一事物的未來發(fā)展作出判斷。這種判斷可以用語言的形式進行描述，也可以用許多數(shù)據(jù)進行表述，這兩種表述方法都屬于定性分析的范疇。這里雖然也采用了數(shù)據(jù)(包括一些數(shù)據(jù)的推算)說明問題，但其實質(zhì)仍然是定性分析的方法。這是以往人們常采用的規(guī)劃方法。如果把對一些問題通過分析作出的判斷用數(shù)學關(guān)系式、數(shù)學模型等展顯出來并進行推算分析，這就變成了定量分析的方法。顯而易見，這種定量分析方法是以定性分析為基礎(chǔ)的，實質(zhì)上是定性與定量相結(jié)合的分析方法。靜態(tài)分析方法是對某一事物在某個時點、某一特定空間上的狀況進行分析并作出判斷，以此為依據(jù)進行規(guī)劃的方法。人們知道，經(jīng)濟和社會現(xiàn)象是一個過程，土地利用問題同樣也是一個過程，是一個不斷發(fā)展變化著的過程，所以土地利用總體規(guī)劃本身也應(yīng)該是這種動態(tài)變化過程的反映。土地利用總體規(guī)劃的目標是追求在土地利用過程與經(jīng)濟發(fā)展過程同步變化情況下的社會、經(jīng)濟、生態(tài)效益的最大化，所以，規(guī)劃必須是動態(tài)的，能夠反映某一時段因經(jīng)濟發(fā)展而帶來的土地利用動態(tài)變化。所以，要想求得具有動態(tài)特點的規(guī)劃方案，必須采用動態(tài)的規(guī)劃方法。

具有定量分析功能和動態(tài)變化功能的諸多規(guī)劃方法中，以PD—PLUS最為適用。PD—PLUS方法的最大特點主要不是謀取一些規(guī)劃的具體數(shù)據(jù)，而是著重研究分析事物的發(fā)展趨勢。然后，再在這種發(fā)展趨勢下確定相關(guān)的規(guī)劃指標，從而把制定規(guī)劃指標與相關(guān)事物發(fā)展的總趨勢聯(lián)系在一起。當然，“相關(guān)事物”是復雜的，例如，耕地保有量、建設(shè)占用耕地指標等與所在區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展狀況、城市化水平有關(guān)；而經(jīng)濟發(fā)展、城市化水平又涉及到人口、社會消費水平、產(chǎn)業(yè)政策、生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施等等。PD—PLUS方法能夠有效地解決這個比較復雜、而又回避不了的問題，因此能夠解決重要指標的動態(tài)變化問題，可以克服當前規(guī)劃中出現(xiàn)的在規(guī)劃期內(nèi)只有一個數(shù)據(jù)的現(xiàn)象。當前的規(guī)劃，由于只有一個規(guī)劃期末的數(shù)據(jù)，無規(guī)劃期間內(nèi)每一個進程的數(shù)據(jù)，因而缺乏可操作性。如果把規(guī)劃期間劃分成幾個時段，每個時段有明確的指標要求，對實施者來說就容易把握，規(guī)劃也就容易落實。

2.2 完善土地利用總體規(guī)劃內(nèi)容

認真做好基本農(nóng)田保護區(qū)的調(diào)整劃定工作，將城鎮(zhèn)、村莊周圍、鐵路、公路兩側(cè)的耕地及其它區(qū)域質(zhì)量好、產(chǎn)量高的耕地優(yōu)先劃入基本農(nóng)田保護區(qū)。將規(guī)劃指標具體分解落實到保護區(qū)和保護地塊，實行分級負責、責任到人的保護制度，切實加強基本農(nóng)田保護區(qū)的監(jiān)督管理工作。把農(nóng)村居民點布局調(diào)整和農(nóng)村道路網(wǎng)規(guī)劃作為土地利用總體規(guī)劃的內(nèi)容，使零散村莊向中心村和小城鎮(zhèn)集中，工業(yè)企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，完善農(nóng)村道路網(wǎng)，為促進農(nóng)村城市化進程創(chuàng)造條件。

2.3 堅持科學的發(fā)展觀，不斷創(chuàng)新規(guī)劃管理制度

根據(jù)科學的發(fā)展觀的思想來對耕地資源實施保護。依照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的具體要求做到產(chǎn)業(yè)進園、農(nóng)民進鎮(zhèn)，土地要向業(yè)主集中的發(fā)展模式。在一些耕地比較缺乏的地區(qū)，人們對土地的掠奪性使用導致了土地承載力不能承受，使生態(tài)效益產(chǎn)生危機，違背了土地的開發(fā)利用要符合自然規(guī)律和生態(tài)規(guī)律的原則。依據(jù)社會、經(jīng)濟、生態(tài)相統(tǒng)一的科學的發(fā)展原則來進行生態(tài)的建設(shè)，使農(nóng)業(yè)用地以及生態(tài)環(huán)境有一個恢復和休養(yǎng)生息的時間。此外要加強人們珍惜土地資源的意識，任何單位和個人不能隨意的改變耕地的用途，并且還要加強區(qū)內(nèi)耕地的質(zhì)量保護，以滿足不斷增長的人口對于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的需求。

2.4 建立完善的土地規(guī)劃師職業(yè)資格制度

對于土地規(guī)劃師執(zhí)業(yè)資格制度的建立，首先要對從事土地利用規(guī)劃工作人員的學識、技術(shù)和能力進行嚴格的考核。規(guī)劃崗位執(zhí)業(yè)的人員必須持有土地規(guī)劃師證書，并且是具有一定的規(guī)劃業(yè)務(wù)素質(zhì)的人才能進入，由此來保證規(guī)劃工作的質(zhì)量。其次，必須明確了土地規(guī)劃師在相關(guān)工作中的權(quán)力、義務(wù)和責任，只有持證并經(jīng)注冊的土地規(guī)劃師的人員才有資格主持規(guī)劃設(shè)計工作，獲得規(guī)劃成果的簽字權(quán)、經(jīng)辦權(quán)等等，同時必須提高規(guī)劃人員的工作積極性和社會責任感，形成良性的人才競爭機制，來不斷提高規(guī)劃管理的工作水平。

3 結(jié)束語

農(nóng)村土地規(guī)劃管理存在著許多問題，嚴重制約了我國農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的步伐。因此，政府部門對土地規(guī)劃管理必須給予足夠的重視，發(fā)現(xiàn)并分析規(guī)劃管理過程中存在的一些問題，同時通過強化農(nóng)村土地規(guī)劃管理工作，制定出一系列有效的解決措施，并且建立健全農(nóng)村土地規(guī)劃管理運行機制，從而提高農(nóng)村土地規(guī)劃管理水平。

參考文獻

篇4

關(guān)鍵詞：改革開放；社會發(fā)展；土地問題；未來土地資源利用總體規(guī)劃

中圖分類號 F299.1 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2017）13-0025-03

Theoretical Research and Establishment Practice of the Overall Planning of Land Resources Utilization in China in the Future

Peng Rong

（College of Resources and Environmental Sciences，Hunan Normal University，Changsha 410000，China）

Abstract：With the continuous advance of reform and opening up，the rapid development of market economy，China has entered a new period of rapid economic and social development in the new period，the social development，land issues have become increasingly prominent，the problem of land since ancient times has been in continuous development and problems in the whole society，all kinds of people to think about. The author reads the literatures and works related to land use planning and future land use planning in China in recent years，Some suggestions are made for the theoretical research and practice of the overall planning of land resources utilization in China in the future.

Key words：Reform and opening up；Social development；Land issues；The overall planning of land use in the future.

土地利用總體規(guī)劃是指在各級行政區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展需求并結(jié)合所在地的自然、經(jīng)濟、社會、土地資源特性等各方面的實際情況對土地的開發(fā)、利用等在時間、空間范圍內(nèi)所做的總安排[1]。

土地資源自古以來就是人類賴以生存、生活和發(fā)展的物質(zhì)載體和基礎(chǔ)，在我國社會發(fā)展背景之下，如何對其進行有效管理已變得至關(guān)重要，因此國家根據(jù)社會發(fā)展狀況和各地區(qū)的實際情況對其進行了總體的規(guī)劃和差別化的區(qū)域規(guī)劃[2]。規(guī)劃的制定一定要顧全整個大局，并考慮今后的可持續(xù)發(fā)展，不能只看重于眼前利益和局部利益，必須要考慮后代人的發(fā)展，而且規(guī)劃在制定過程中一定要聽取多方意見，吸取采納各方意見，考慮到未來的發(fā)展來編制規(guī)劃，同時規(guī)劃的編制也要結(jié)合當前的時代背景，根據(jù)實際情況而進行適當?shù)卣{(diào)整。由于一些歷史原因，中國城市和農(nóng)村發(fā)展極不均衡，城鄉(xiāng)差別巨大，目前所實行的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略目的就是要促進城鄉(xiāng)一體化，實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展一體化[3]，以解決當前中國農(nóng)村和城市的發(fā)展不平衡問題。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是社會發(fā)展的必然趨勢，未來的規(guī)劃要把城市和鄉(xiāng)村的發(fā)展整合在一起，也必須把兩者未來的發(fā)展結(jié)合在一起，惟有如此中國的經(jīng)濟社會才能更加完好的發(fā)展和進步。結(jié)合全國土地利用總體規(guī)劃綱要 （2006―2020年）的內(nèi)容與實際生活中的一些思考，筆者初略的總結(jié)了當前一些土地資源管理中所面臨的實際情況，分別從農(nóng)村、城市的視角對我國未來土地利用規(guī)劃編制和實踐進行了一些論述。

1 當前農(nóng)村土地利用方面存在問題

1.1 農(nóng)村土地荒廢嚴重 現(xiàn)今中國農(nóng)村的現(xiàn)狀是人多地少，經(jīng)濟發(fā)展水平低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較落后，很多人特別是年輕一代的人大多外出打工或到城市生活，村里僅留下些能力有限的老年人，勞動力素質(zhì)低下以及勞動力出走，導致大量土地荒棄，耕地效益低下。由于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益不高，生活在農(nóng)村的大部分居民都外出打工，家中的耕地很大部分都被荒廢，對于有的農(nóng)戶來說，種地就為了混口口糧[4]。有些地方氣候是可以生產(chǎn)兩季稻的，然而現(xiàn)在很多農(nóng)民就只選擇種一季，因為種地主要依靠人力，對于家中勞動力不足的家庭來說，種地收入不高，他們寧愿將同樣的勞動力花在務(wù)工上，因為這樣取得的收入更多且更穩(wěn)定。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平不高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)則靠天吃飯，投入和回報不成正比且付出的勞動力較大，加上每個家庭人均耕地數(shù)量不是很多，種地的經(jīng)濟收益難以供養(yǎng)一個家庭，種種社會實際情況，導致了農(nóng)民積極性不高，土地荒廢嚴重。

1.2 農(nóng)村土地亂用嚴重 人均宅基地占用面積大，很多宅基地處于空置狀態(tài)。此外，農(nóng)村實行土葬，逝者占有的土地面積過大。宅基地和墳墓占用耕地面積過多，導致耕地面積減少，基本農(nóng)田數(shù)量難以得到保障。有很多農(nóng)民都已成為城鎮(zhèn)居民但是在農(nóng)村卻依舊占有宅基地和耕地，這也是當前中國社會中存在的普遍問題。

1.3 農(nóng)村土地污染嚴重 由于農(nóng)業(yè)化水平低下，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中大量農(nóng)藥化肥的使用導致農(nóng)村土壤和水資源污染嚴重，生態(tài)環(huán)境破壞，各種生態(tài)問題頻發(fā)，這也是目前農(nóng)村土地利用所存在的一大問題。

1.4 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界限不清 土地征收或農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)等問題顯著存在，現(xiàn)今中國實行的土地承包責任制30年限期，土地歸農(nóng)民集體所有，這些已不符合現(xiàn)今社會的發(fā)展。這正是土地制度改革和規(guī)劃必須要考慮到的實際情況，如何解決這些問題是必須要思考的大問題[5]。

2 當前城市土地利用方面存在問題

2.1 建設(shè)用地占有量大 城鎮(zhèn)化進程快速推進，大量的耕地都轉(zhuǎn)化為了工業(yè)用地城市建設(shè)用地，在這過程中土地資源浪費、亂用情況嚴重。城市建設(shè)和工業(yè)化進程中導致的各種污染，如大氣污染（中國很多城市現(xiàn)在都普遍受到霧霾的困擾）、噪音污染（城市各種建筑工地各種建設(shè)和交通等導致的噪音污染）等各種環(huán)境污染。

2.2 城市土地集約利用程度不高 早前規(guī)劃建設(shè)的老城區(qū)十分落伍，整個老區(qū)完全跟不上整個城市現(xiàn)代化進程的節(jié)奏，有很多危房和城中村，在經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中突出的問題特別多，特別顯著，因此在規(guī)劃中應(yīng)該要著力解決老城區(qū)改造和土地利用問題。

2.3 城市規(guī)模盲目擴大，房地產(chǎn)建設(shè)在不斷擴張 整個城市在不斷的向外擴張規(guī)模，多年來大力發(fā)展城鎮(zhèn)化演變成了房地產(chǎn)化，出現(xiàn)了很嚴重的社會現(xiàn)象“鬼城”，即城市中建設(shè)得房屋根本沒有那么多的人購買，或者是購買了而沒有居住，很多房子被拿來炒而不是拿來住，大量的房子積壓在那里，造成資源的嚴重浪費。[6]

2.4 城市規(guī)劃缺乏前瞻性 城市之前的規(guī)劃跟不上經(jīng)濟社會發(fā)展的節(jié)奏。之前的城區(qū)規(guī)模和房屋建設(shè)以及道路交通都沒有考慮到經(jīng)濟社會的發(fā)展，隨著經(jīng)濟社會和城市化進程的加快，城市普遍出現(xiàn)道路擁擠，交通堵塞。房屋質(zhì)量差，危房舊房增多，在擴大城市規(guī)模的過程中，大量土地被占用為建設(shè)用地。

3 我國未來土地資源利用以及規(guī)劃編制實施建議

我國的現(xiàn)實情況是人口眾多、人地關(guān)系緊張。現(xiàn)在是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，也是資源環(huán)境約束加劇矛盾的凸顯期。必須科學全面分析掌握建設(shè)當前我國所處的新形勢，深刻分析和把握工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、國際化、信息化、城鄉(xiāng)一體化、區(qū)域發(fā)展一體化的新要求，充分認識我國土地利用和管理面臨的挑戰(zhàn)，轉(zhuǎn)變土地利用模式和方式，優(yōu)化行業(yè)土地利用結(jié)構(gòu)。同時區(qū)域間經(jīng)濟、社會發(fā)展不平衡，以及各行各業(yè)、各區(qū)域土地利用情況各異，因此必須協(xié)調(diào)、調(diào)整、優(yōu)化各行業(yè)和各區(qū)域土地利用結(jié)構(gòu)與布局，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)行業(yè)、區(qū)域土地利用。因此編制土地利用總體規(guī)劃必須要隨著到國際、國內(nèi)形勢的總體變化方向而適時的得以調(diào)整改變，從而不斷地優(yōu)化土地利用和布局。

3.1 在編制土地利用規(guī)劃中必須嚴格執(zhí)行土地用途管制制度，劃定基本農(nóng)田保護區(qū)，著力保護耕地 按照穩(wěn)定和提高農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的要求，立足解決農(nóng)村民生問題和農(nóng)民的生產(chǎn)生活問題，從農(nóng)民的實際需求出發(fā)，立足當前展望未來，嚴格保護耕地特別是基本農(nóng)田，著力保護耕地數(shù)量和質(zhì)量，加大土地整理復墾開發(fā)補充耕地力度，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，保障國家糧食安全，糧食安全就是國家安全[7]。城鎮(zhèn)化推進不可避免地占用耕地，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)也需要調(diào)整一些耕地，我國耕地后備資源少，生態(tài)環(huán)境面臨的挑戰(zhàn)大，制約了我國耕地補充的能力，耕地保護面臨更加嚴峻的形勢和建設(shè)用地的供需矛盾更加突出，隨著耕地保護和生態(tài)建設(shè)力度的加大，我國可用作新增建設(shè)用地的土地資源十分有限，各項建設(shè)用地的供給面臨前所未有的壓力，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)土地利用的任務(wù)相當艱巨。而同時我國正處于城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要時期，推進城鄉(xiāng)一體化和區(qū)域一體化發(fā)展，還需要一定規(guī)模的建設(shè)用地，因此一定要掌握耕地和建設(shè)用地的平衡發(fā)展，從土地規(guī)劃方面嚴加把控。展望未來，我國土地利用和管理的挑戰(zhàn)與機遇并存，必須本著對人民、對子孫后代高度負責的態(tài)度，增強土地資源危機意識，樹立全民節(jié)地觀念，妥善處理保障發(fā)展與保護耕地的關(guān)系，統(tǒng)籌土地資源的開發(fā)、利用和保護，積極探索土地利用新模式，促進土地資源可持續(xù)利用。強化土地宏觀調(diào)控。按照促進國民經(jīng)濟又好又快發(fā)展的要求，立足構(gòu)建保障和促進科學發(fā)展新機制，加強和改進規(guī)劃實施保障措施，增強土地管理參與宏觀調(diào)控的針對性和有效性圍繞提高建設(shè)用地保障科學發(fā)展的能力。

3.2 規(guī)劃編制要增強集約節(jié)約用地意識 不管是農(nóng)村還是城市節(jié)約集約各項用地都是極其重要的。按照建設(shè)資源節(jié)約型社會的要求，立足保障和促進科學發(fā)展，合理控制建設(shè)規(guī)模，積極拓展建設(shè)用地新空間，努力轉(zhuǎn)變用地方式，加快由外延擴張向內(nèi)涵挖潛、由粗放低效向集約高效轉(zhuǎn)變，防止用地浪費，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。統(tǒng)籌各業(yè)各類用地，加強建設(shè)用地空間管制，大力挖掘存量建設(shè)用地挖掘潛力度。積極盤活存量建設(shè)用地，加強城鎮(zhèn)閑散用地整合，加強農(nóng)村和城鎮(zhèn)的土地整理，整合城鎮(zhèn)中的集約利用度不高的城中村和農(nóng)村中的宅基地，鼓畹托в玫卦鋈莞腦旌蛻疃瓤發(fā)，積極推行節(jié)地型城、鎮(zhèn)、村更新改造，重點加快城中村改造，研究和推廣各類建設(shè)節(jié)地技術(shù)和模式，促進各項建設(shè)節(jié)約集約用地，提高現(xiàn)有建設(shè)用地對經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐能力[8]。積極拓展建設(shè)用地新空間，積極發(fā)展和利用現(xiàn)代先進的科學技術(shù)和建筑技術(shù)，積極創(chuàng)新提高建設(shè)用地的集約度，開發(fā)建設(shè)用地的地上和地下的新空間。加強規(guī)劃統(tǒng)籌和政策引導，在不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下，優(yōu)先開發(fā)緩坡丘陵地、鹽堿地、荒草地、裸土地等未利用地和廢棄地，積極引導城鄉(xiāng)建設(shè)向地上、地下發(fā)展，拓展建設(shè)用地新空間。整合規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地，積極支持和推進新農(nóng)村建設(shè)。按照新農(nóng)村建設(shè)的要求，切實搞好鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃和鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃，合理引導農(nóng)民住宅相對集中建設(shè)，促進自然村落適度撤并。重點保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活必需的建設(shè)用地，支持農(nóng)村道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育、衛(wèi)生、人口計生等社會事業(yè)發(fā)展。加強農(nóng)村宅基地管理，合理安排農(nóng)村宅基地，禁止超標準占地建房，逐步解決現(xiàn)有住宅用地超標準問題。這是個迫切需要解決的問題。農(nóng)民新建住宅應(yīng)優(yōu)先安排利用村內(nèi)空閑地、閑置宅基地和未利用地，村內(nèi)有空閑地、原有宅基地已達標的，不再安排新增宅基地。引導和規(guī)范農(nóng)村閑置宅基地合理流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)村宅基地的利用效率。穩(wěn)步推進農(nóng)村建設(shè)用地整治，按照尊重民意、改善民生、因地制宜、循序漸進的原則，開展田水路林村綜合整治，加強對“空心村”統(tǒng)籌安排交通用地[9]。按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、集約高效的要求，優(yōu)化各類交通用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)與布局，嚴格工程項目建設(shè)用地標準，大力推廣節(jié)地技術(shù)，促進便捷、通暢、高效、安全綜合交通網(wǎng)絡(luò)的形成和完善。按照落實國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的要求，立足形成國土開發(fā)新格局，優(yōu)化配置各業(yè)各類用地，引導人口、產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)要素合理流動，促進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，加強土地生態(tài)建設(shè)。按照建設(shè)環(huán)境友好型社會的要求，立足構(gòu)建良好的人居環(huán)境，統(tǒng)籌安排生活、生態(tài)和生產(chǎn)用地，優(yōu)先保護自然生態(tài)空間，促進生態(tài)文明發(fā)展。

3.3 加強公眾參與規(guī)劃機制建設(shè) 我國規(guī)劃編制階段公眾參與比較少，難以有效引入和利用市民的志愿式參與。應(yīng)該想辦法吸引公眾參與到總體規(guī)劃編制與實施中來，可以采取適當?shù)男姓侄危缰贫ㄏ嚓P(guān)的政策法規(guī)來要求公眾參與，或是加強總體規(guī)劃編制的輿論宣傳，培養(yǎng)民眾的公眾參與度，吸引公眾自覺參與規(guī)劃編制事業(yè)中來等[10]。

4 切實監(jiān)督土地利用總體規(guī)劃編制實施

土地利用的編制和研究固然是很重要的，但其意義在于實踐和實施。因此必須要采取一定的措施和手段保障土地利用規(guī)劃的實施。我國土地管理制度不完善，管而不嚴的問題突出。在土地管理制度上，現(xiàn)狀是中央的制度地方很難嚴格貫徹執(zhí)行。對于土地資源各省市都有整體規(guī)劃方案，但在實際操作中宏觀規(guī)劃如同一紙空文，很多地方為了求得經(jīng)濟的發(fā)展，建設(shè)用地早就超出了規(guī)劃范圍。雖然國家一再進行土地資源的整理和清查，但是執(zhí)行和處罰的力度很不夠，查而未禁的現(xiàn)象普遍存在。必須讓規(guī)劃更加法制化，以法律的方式來保障規(guī)劃的實施。可以利用一定的方式來促進規(guī)劃的實施，如加大媒體和輿論宣傳力度，宣傳動員全社會的公民都來參與，支持配合土地管理。加強土地執(zhí)法監(jiān)督力量，建立土地監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，對用地情況實施有效的監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)處罰違法用地行為。要既看到了存在的問題也想辦法解決問題，這樣才是最有益于整個人類和我們的子孫后代的。

5 結(jié)語

土地利用總體規(guī)劃對于我們未來的發(fā)展極其重要，我們既要重視土地利用規(guī)劃的編制實踐，也必須要采取必要措施保障土地利用總體規(guī)劃的有效實施。土地利用總體規(guī)劃的有效編制和實施不僅可以保障國家安全、促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，也可緩解生態(tài)環(huán)境破壞加劇的趨勢，有利于全人類的健康可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻

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篇5

我國正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化高速發(fā)展時期，發(fā)展建設(shè)必然導致用地數(shù)量增長，其中包括占用一部分耕地。這屬于經(jīng)濟發(fā)展正常情況，但問題是一些地方用地觀念落后，一味擴大用地面積，占用資源稟賦較好的土地，粗放利用，對土地資源造成極大浪費。而本身我國土地資源非常短缺，進一步加劇了發(fā)展建設(shè)和土地面積有限之間的矛盾。因此對土地集約利用的研究成為土地利用領(lǐng)域里面的熱點問題。

一、 土地集約的內(nèi)涵

筆者認為土地集約利用內(nèi)涵包含以下幾方面：（1）土地集約利用是指在土地合理利用的前提下，通過增加尚未充分利用的存量土地的投入、轉(zhuǎn)變利用方式和空間布局，通過改善經(jīng)營管理，充分發(fā)揮土地使用潛力，兼顧當前利益和長遠目標，不斷提高土地的使用效率和利用效益，使土地的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一促進城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能提升的動態(tài)過程與狀態(tài)。（2）土地集約利用就是增加土地投入來獲得更多產(chǎn)出的一種土地開發(fā)經(jīng)營模式。（3）城市土地集約利用的前提是符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃及其他相關(guān)法律法規(guī)，加大對土地的投入，提高土地利用效率的開發(fā)模式，要充分挖掘土地利用潛力，節(jié)約土地資源。（4）集約利用的內(nèi)涵之一包括節(jié)約利用。（5）對于農(nóng)村土地集約重點是要對耕地的利用，保護好基本農(nóng)田，加大土地整治力度，使土地利用過程中社會、經(jīng)濟、生態(tài)綜合效益達到最優(yōu)。

二、 我國土地集約分類

按照土地集約利用方式來對土地集約進行分類，分為平面型集約利用、空間型集約利用、時間優(yōu)化型集約利用，多附加型集約利用和綜合型集約利用。平面集約利用是指在同一利用空間下，加大對土地的物化勞動和活勞動投入，提高土地生產(chǎn)率。空間型集約利用是在同一面積土地不僅利用地面還利用幾個處于不同生產(chǎn)空間的生產(chǎn)項目。僅是在農(nóng)業(yè)上利用層次性差異，來提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，也在其他行業(yè)中立體的利用土地資源。時間優(yōu)化型集約利用在同意土地上安排不同時間的生產(chǎn)項目，充分利用生產(chǎn)項目的銜接時間。多附加型集約利用是指不僅對土地產(chǎn)品追加更多的勞動投入，實現(xiàn)土地增值，而且通過對土地上的政策附加，基礎(chǔ)條件改善等各種附加條件，提升土地的區(qū)位條件，經(jīng)濟條件等以達到集約利用的目的。綜合型土地集約是指綜合運用以上措施，即追加每一利用層次的生產(chǎn)項目勞動投入和產(chǎn)品產(chǎn)出，同時又增加利用層次的優(yōu)化前后生產(chǎn)項目的銜接時間，使其更為緊湊，另外還對各種農(nóng)產(chǎn)品沿食物鏈及物質(zhì)、能量、價值循環(huán)方向增加飼養(yǎng)、加工等環(huán)節(jié)、增加產(chǎn)值。

三、 當前我國土地集約利用存在的主要問題

1、 開發(fā)區(qū)違規(guī)建設(shè)造成城區(qū)土地閑置浪費嚴重

近年開發(fā)區(qū)建設(shè)呈上升趨勢，且各開發(fā)區(qū)普遍存在開而不發(fā)，先圈地后立項等土地閑置現(xiàn)象。這種土地粗放利用的嚴重情況，一方面導致土地過量供應(yīng)卻開發(fā)能力不足，造成大量土地閑置荒廢。另一方面導致政府手中存量土地匱乏，新來投資者所需用地以及城市基礎(chǔ)設(shè)施，公用設(shè)施，綠化用地難以得到保證，降低政府運用土地供求杠桿調(diào)控經(jīng)濟發(fā)展的能力。

2、 土地集約利用結(jié)構(gòu)和布局不盡合理

目前我國土地利用一味的追求經(jīng)濟效益，在農(nóng)業(yè)中土地投入比例逐漸縮小，土地供地中生態(tài)用地所占比例很小。居住中普通商品房、經(jīng)濟適用房、廉租房和其他保障性住房用地比例偏小，造成一種失衡狀態(tài)。

3、 城市外延式擴張造成城中村等現(xiàn)象出現(xiàn)

長期以來，多數(shù)城市管理者把片面地理解為城市占地面積的擴大和城市人口的增加為城市化，卻忽略了其內(nèi)涵和實質(zhì)，即“城市經(jīng)濟，社會，環(huán)境功能的完善”以此思想為指導，許多地方政府“攤大餅”式地進行城市化。在城市化外延式發(fā)展的同時，出現(xiàn)了“城中村”和“城市化空置現(xiàn)象”。

4、 土地利用總體規(guī)劃存在缺陷

土地利用總體規(guī)劃存在的缺陷表現(xiàn)在以下三方面：

（1）體制上的缺陷。雖然我國已經(jīng)逐漸從計劃經(jīng)濟制向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，但由于制約因素復雜，使目前的規(guī)劃體制仍有著明顯的計劃經(jīng)濟痕跡，與社會主義市場經(jīng)濟體制不能夠相適應(yīng)。

（2）調(diào)控手段和編制的缺陷。在城市發(fā)展中單純追求規(guī)模擴大，在規(guī)劃中盲目擴大建設(shè)用地范圍，不重視資的約束，使得規(guī)劃缺乏可持續(xù)性，不能夠?qū)ν恋乩眠M行合理調(diào)控。

（3）規(guī)劃的監(jiān)管不力。土地利用總體規(guī)劃編制以后，對規(guī)劃重要性認識不足，法制觀念淡薄。只重視規(guī)劃而忽視實施。規(guī)劃部門和其他相關(guān)部門缺乏溝通協(xié)作，存在土地利用總體規(guī)劃與其他規(guī)劃產(chǎn)生矛盾。

四、 我國實施土地集約利用的措施建議

1、 推進開發(fā)區(qū)土地的合理利用

借鑒國外開發(fā)區(qū)土地集約利用的經(jīng)驗，推廣總結(jié)國內(nèi)開發(fā)區(qū)已有的土地集約利用的經(jīng)驗，對于未來推動開發(fā)區(qū)土地進一步的集約化利用具有重要的現(xiàn)實意義。通過強化政府開發(fā)區(qū)土地的管制，指標控制引導開發(fā)區(qū)土地高效利用，稅費政策調(diào)整加快發(fā)發(fā)去經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變?nèi)N手段來推進開發(fā)區(qū)土地的合理利用。

2、 優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)布局提高土地利用效率

優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)目的在于通過合理安排不同土地用途，實現(xiàn)資源共享，使各種經(jīng)濟活動聯(lián)系在一起，實現(xiàn)用地功能組合，提高綜合效率。大幅縮減工業(yè)用地比例。通過城市用地置換，提高城市中土地的利用效益。提高生態(tài)用地規(guī)模，保證保障性住房的用地需求。

3、 控制城市外延發(fā)展，劃定城市發(fā)展邊界

對新增建設(shè)用地進行嚴格的審批，控制城市外延發(fā)展，充分挖掘存量建設(shè)用地的潛力。嚴格按照新增建設(shè)用地計劃來執(zhí)行，對不符合工地條件的用地堅決不予審批。推進土地整治盤活存量，通過對閑置和低效利用土地的整治，提高土地利用效率、改善生態(tài)環(huán)境、提升生活質(zhì)量。

4、 完善土地利用規(guī)劃管理

從改進規(guī)劃編制的內(nèi)容和方法，嚴格監(jiān)督規(guī)劃實施兩個方面來完善土地利用規(guī)劃管理。改善土地空間結(jié)構(gòu)以及在土地使用中反映的社會經(jīng)濟關(guān)系。通過土地利用總體規(guī)劃的完善，對現(xiàn)有的土地進行再開發(fā)和挖潛。

5、 加強農(nóng)村土地集約利用

全面開展農(nóng)村土地清理，建立耕地地力保養(yǎng)和環(huán)境保護制度；推進農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革；加強農(nóng)村土地整治力度；以科學技術(shù)為依靠，提高土地產(chǎn)出，為農(nóng)村增收；嚴格耕地保護，禁止違法違規(guī)出讓耕地，改變耕地用途；優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，使農(nóng)業(yè)土地利用綜合效益達到最大化；積極推進農(nóng)村土地稅改革。

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