序言：作為思想的載體和知識的探索者，寫作是一種獨(dú)特的藝術(shù)，我們?yōu)槟鷾?zhǔn)備了不同風(fēng)格的5篇安全風(fēng)險事件，期待它們能激發(fā)您的靈感。

篇1

關(guān)鍵詞：食品安全；公眾風(fēng)險感知；風(fēng)險溝通

中圖分類號：F740.43 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1001-828X（2013）03-00-01

一、前言

近年來我國食品安全問題頻發(fā)，瘦肉精豬肉、蘇丹紅鴨蛋、染色饅頭、塑化劑風(fēng)波等等，這些食品安全事故無不牽動公眾神經(jīng)。食品安全話題已成為公眾普遍關(guān)心的公共議題。食品安全問題層出不窮，媒體關(guān)于食品安全的報道鋪天蓋地，人們質(zhì)疑政府監(jiān)管力度不嚴(yán)，譴責(zé)商家唯利是圖，對食品安全風(fēng)險感知越來越高。公眾要求獲得知情權(quán)，采取維護(hù)食品安全行動，甚至引發(fā)社會騷動，這一問題若得不到有效遏制和妥善解決，將直接影響國家和社會的穩(wěn)定。

公眾作為食品消費(fèi)的主體，他對食品安全的風(fēng)險感知程度對化解食品安全危機(jī)具有重要的作用。那么，公眾是如何看待食品安全面臨的風(fēng)險呢？影響公眾風(fēng)險感知的因素是什么？如何針對公眾的風(fēng)險感知采取有效的風(fēng)險溝通策略呢？這是研究關(guān)注的問題，本文從解析公眾風(fēng)險感知的影響因素入手，把信息來源、流動渠道與放大的風(fēng)險“信號”聯(lián)系起來，提出政府、媒體、公眾自身采取風(fēng)險溝通策略的建議，旨在降低公眾風(fēng)險感知、縮小危害程度，恢復(fù)正常狀態(tài)，對今后的風(fēng)險管理具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

二、食品安全事件公眾風(fēng)險感知因素分析

近些年來我國頻發(fā)的危機(jī)事件引起不少學(xué)者和公眾對風(fēng)險社會的關(guān)注，食品安全事件也是在這種風(fēng)險社會的背景下倍受矚目。為什么會引起公眾的廣泛關(guān)注，甚至造成恐慌心理呢？這個過程實(shí)際上是一個風(fēng)險感知的過程。感知過程是人類對外界環(huán)境和事物通過感覺器官、信號傳遞等所產(chǎn)生的一系列情緒變化、認(rèn)知等心理過程。感知過程主要分為一般感知和風(fēng)險感知兩種過程，當(dāng)人類在面對突發(fā)事件時便形成風(fēng)險感知。風(fēng)險感知是指個體對存在于外界的各種客觀風(fēng)險的判斷、評價、態(tài)度和認(rèn)識。食品安全事件感知過程是個人和社會溝通的產(chǎn)物，這一過程與以下因素直接相關(guān)。

1.自身特征。自身特征包括個體的知識文化水平、認(rèn)知與評價，信任水平等。在知識水平方面，如果公眾對食品安全事件的專業(yè)知識了解的比較全面，他能客觀地感知事件結(jié)果，辯證的看待和評價風(fēng)險事件造成影響以及做出適當(dāng)?shù)男袨榉磻?yīng)。還有，在認(rèn)知上，個人的感知、思維等能力是有限的，容易對食品安全事件的認(rèn)知出現(xiàn)偏差。公眾風(fēng)險偏差來源于專家科學(xué)的風(fēng)險評估與自身價值觀的風(fēng)險評估的差異。公眾對生產(chǎn)企業(yè)和政府的信任水平也會影響其對食品安全感知程度。研究發(fā)現(xiàn)，韓國公眾對政府的衛(wèi)生檢查結(jié)果不信任，對食品制造商和消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)信任度低，會提高公眾的風(fēng)險感知，引起公眾恐慌（Meera Kim，2003），可見，信任水平對影響公眾的風(fēng)險感知非常重要。

2.主觀規(guī)范。主觀規(guī)范包括了家庭、參照群體、社會團(tuán)體等行為通過各種信息傳播渠道對個人的食品安全風(fēng)險感知帶來的外部影響力。Hornibrook，McCarthy& Fearne（2005）通過對牛肉市場的研究，對各種信息源的信息按重要性進(jìn)行排序，首先是過去經(jīng)歷、家人和朋友推薦，其次是質(zhì)量保證信號、包裝、店員推薦、商品標(biāo)識，最后是報紙雜志、廣播電視和政府食品安全管理機(jī)構(gòu)等，該研究認(rèn)為消費(fèi)者主導(dǎo)的信息最重要，廠商主導(dǎo)的信息其次，政府和媒體主導(dǎo)的信息最差。這可能對政府、媒體的不信任有關(guān)。

3.知覺行為控制。知覺行為控制包括了公眾對食品安全事件的了解和掌握程度、政府采取的監(jiān)管措施等對公眾風(fēng)險感知的影響。其中，政府措施是影響公眾對食品安全風(fēng)險感知的主要因素之一。如果公眾認(rèn)為風(fēng)險事件容易得到政府的控制，風(fēng)險感知就會降低。Brewer and Rojas（2008）對美國消費(fèi)者的研究發(fā)現(xiàn)，公眾認(rèn)為政府食品安全監(jiān)管措施越是有力，越是容易相信被美國食品藥品管理局評定的動物產(chǎn)品的安全性，從而越是放心食用。由此表明，政府監(jiān)管食品安全的有效性影響公眾風(fēng)險感知與購買行為。

三、食品安全事件的風(fēng)險放大與風(fēng)險溝通

為什么有些相對較小的風(fēng)險或事件會引起公眾的廣泛關(guān)注，并對社會和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大影響呢？這就是風(fēng)險的社會放大。風(fēng)險社會放大理論認(rèn)為風(fēng)險事件與社會、文化、政治、心理等相互作用，它可以放大或縮小某個事件所形成的風(fēng)險和潛在威脅，其所產(chǎn)生的作用不僅是事件本身特征所決定的，也是由公眾風(fēng)險感知以及其它機(jī)構(gòu)和群體的反應(yīng)所決定的。提出風(fēng)險社會放大理論的目的是解釋風(fēng)險感知和風(fēng)險溝通的動態(tài)變化過程。風(fēng)險信息經(jīng)過風(fēng)險符合傳遞給個體和社會放大站會發(fā)生一些變化，從而增加或減少風(fēng)險信息容量，并突出信息的某些方面，使得公眾風(fēng)險感知發(fā)生變化。其中個體放大站，如知識文化水平、認(rèn)知、信任等因素影響著風(fēng)險信號的放大或縮??；社會放大站如政府、媒體、專家等會影響風(fēng)險信號的放大或縮小。風(fēng)險的社會放大理論說明了風(fēng)險感知在風(fēng)險溝通過程中會發(fā)生變化。

風(fēng)險事件的屬性是通過風(fēng)險符號來描述的，采取何種溝通方式將影響公眾風(fēng)險感知的變化。風(fēng)險溝通最初致力于調(diào)和政府、企業(yè)界、科學(xué)界和公眾之間關(guān)于風(fēng)險問題日益激化的矛盾，通過各種溝通方式增進(jìn)相互了解，促進(jìn)一種新的伙伴和對話關(guān)系形成。食品安全風(fēng)險溝通，簡單的是指政府相關(guān)部門及時有效地（借助于傳統(tǒng)媒體和新媒體方式）與大眾進(jìn)行有效溝通，爭取人民群眾的理解、支持與合作。此觀點(diǎn)更多強(qiáng)調(diào)的是單向溝通，在社會民主化的發(fā)展下，雙向溝通是必然趨勢，這也給政府和媒體帶來了新的挑戰(zhàn)。如果沒有采用風(fēng)險溝通策略去應(yīng)對，恐怕又會引發(fā)一場新的危機(jī)。可見，食品安全事件的風(fēng)險社會放大與風(fēng)險溝通策略是密不可分的。

四、食品安全事件風(fēng)險溝通策略

公眾對食品安全風(fēng)險事件的風(fēng)險感知會受到個人和社會因素的影響，在現(xiàn)代社會環(huán)境下，風(fēng)險信息的傳播在所難免，而風(fēng)險溝通是一條轉(zhuǎn)危為安的有效途徑。研究發(fā)現(xiàn)降低風(fēng)險感知可以從風(fēng)險溝通策略著手，在食品安全事件中，公眾自身、新聞媒介、政府職能部門應(yīng)該積極進(jìn)行風(fēng)險溝通，才能有效地降低公眾風(fēng)險感知，增加政府公信力。

1.公眾自身溝通策略分析。公眾可以通過生活經(jīng)歷、知識水平或者其他社會因素的信息傳播和解釋等能力來辨別風(fēng)險，從而降低風(fēng)險感知。知識水平的匱乏和個人辨別能力的不足使得公眾加大了風(fēng)險感知，造成盲從和恐慌。人們比較迷信專家，只要是專家聲稱可以解決的風(fēng)險一般不會引起公眾恐慌，但是當(dāng)專家聲稱事件不明原因、可能存在未知風(fēng)險時，公眾的風(fēng)險感知提高。當(dāng)食品安全事件發(fā)生時，不同專家充斥不同的聲音，公眾無法對風(fēng)險信息加工選擇，模糊混亂，公眾對信息產(chǎn)生疑慮，覺得風(fēng)險超出自己辨別能力，加大了風(fēng)險感知，就會被錯誤信息誤導(dǎo)，出現(xiàn)非理智行為。如果公眾對食品安全事件的相關(guān)知識了解的較為全面，客觀的選擇風(fēng)險信息，就能理智看待和評價食品安全風(fēng)險事件對社會和自身造成的影響，從而做出理性的行為反應(yīng)。因此，除了加強(qiáng)個人科學(xué)素養(yǎng)和知識文化水平，培育風(fēng)險意識和參與科普活動外，還需完善公眾風(fēng)險辨別理解力，糾正錯誤的風(fēng)險信息，這樣才能從容理智地應(yīng)對風(fēng)險。

2.媒體信息溝通策略分析。媒體是當(dāng)代社會的主要信息媒介，它可以提高社會能見度，讓公眾獲得更多的知情權(quán)，獲得風(fēng)險信息并尋求對策。媒體對食品安全風(fēng)險的過度報道與公眾的積極關(guān)注會產(chǎn)生快速的風(fēng)險社會放大效應(yīng)，嚴(yán)重影響公眾的風(fēng)險感知。不少媒體為了吸引公眾眼球，過度報道、傳播不完整或是混淆事實(shí)，公眾在對風(fēng)險加工過程別關(guān)注致命風(fēng)險信號導(dǎo)致公眾理解偏差，造成食品安全問題無處不在，個人生命健康受到威脅的錯覺，使得人人自危，風(fēng)險放大，甚至產(chǎn)生次生危機(jī)，如三鹿奶粉事件曝光后，香港澳門奶粉搶購風(fēng)，海外奶粉代購風(fēng)為主要表現(xiàn)。媒體可以建構(gòu)風(fēng)險、掩蓋風(fēng)險，還可以解釋風(fēng)險。媒體傳播適度的風(fēng)險信息，并解釋信息，可以引導(dǎo)公眾減少恐慌，提高風(fēng)險承受能力，降低風(fēng)險感知。因此，媒體溝通的方式對風(fēng)險感知的放大與減小具有重要作用。媒體應(yīng)該發(fā)揮積極的引導(dǎo)作用，幫助公眾理解并解釋風(fēng)險信息。在食品安全危機(jī)事件前可以與專家學(xué)者合作，告知風(fēng)險的相關(guān)信息；在危機(jī)爆發(fā)期，注重傳遞公眾如何保護(hù)自己免受風(fēng)險之害的信息，聽取公眾風(fēng)險和安全訴求；在危機(jī)發(fā)生之后，把宣傳重點(diǎn)放在預(yù)防工作上。

3.政府風(fēng)險溝通策略分析。政府公信力是遏制風(fēng)險社會放大效應(yīng)的有效手段。在面對食品安全危機(jī)事件時，政府只有采取質(zhì)量保障、監(jiān)管措施、建立信息透明機(jī)制的風(fēng)險溝通策略，才能重塑公共威信，動員各種社會力量，攜手人民群眾，共同應(yīng)對當(dāng)前危機(jī)。首先，政府應(yīng)該完善食品安全管理體系，細(xì)化食品行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，把監(jiān)管細(xì)節(jié)貫穿到生產(chǎn)、加工、存儲、運(yùn)輸、銷售的各個環(huán)節(jié)中。定期抽檢食品，對問題企業(yè)進(jìn)行處罰并曝光企業(yè)名單、產(chǎn)品目錄，向公眾提供詳細(xì)的食品檢測情況。此外，還需建立信息透明機(jī)制，它是提高政府公信力、恢復(fù)公眾對食品安全信心的重要手段。如果政府溝通不及時、不到位，信息傳遞不順暢，公眾知情權(quán)受到限制，就會提高風(fēng)險感知。因此，政府相關(guān)部門可以建立食品質(zhì)量監(jiān)控數(shù)據(jù)庫，通過政府門戶網(wǎng)站等正式渠道及時、系統(tǒng)的向公眾公布數(shù)據(jù)，客觀報告最新出現(xiàn)的情況。并建立雙向溝通渠道，公眾除了可以隨時查詢相關(guān)信息外，還可以提出疑問，政府相關(guān)人員需要及時給予答復(fù)，使公眾充分了解情況，形成良好互動，體現(xiàn)了對公眾需求的政治回應(yīng)。同時歡迎群眾舉報，共同參與，協(xié)助解決與風(fēng)險有關(guān)的沖突，并逐步恢復(fù)對政府信心。

參考文獻(xiàn)：

[1] Meera Kim，Hyochumg Kim. Consumer attitudes and acceptance of genetically modified organisms in Korea， Consumer Sciences incorporating Home Economics[J]. International Research Conference， 2003（12）：701-712.

[2] Hornibrook S A， McCarthy M， Fearne A. Consumer’s perception of risk： the case of beef purchases in Irish Supermarkets[J]. International Journal of Retail & Distribution Management，2005，（10）： 701-715

[3] Brewer M S， Rojas M. Consumer attitudes toward issues in food safety[J]. Journal of Food Safety， 2008（28）： 1-22.

[4]張樂.食品安全與健康恐慌：風(fēng)險感知的影響因素探析[J].汕頭大學(xué)學(xué)報，2008（6）：67-71.

篇2

【關(guān)鍵詞】不安全事件 空管 風(fēng)險管理

對于任何交通運(yùn)輸行業(yè)來講，安全是其永恒的主題?？展芄芾磉^程中一旦發(fā)生安全事故，就會帶來巨大的人員傷亡和財產(chǎn)損失。也可以說，空管的安全現(xiàn)狀對整個航空系統(tǒng)的發(fā)展有著直接的影響。

1.空管的相關(guān)概念

空管全稱是空中交通管制，就是利用科學(xué)技術(shù)手段來控制和檢測飛機(jī)的飛行過程，保證飛機(jī)在飛行過程中的安全以及飛機(jī)能夠按照預(yù)定好的路線飛行，并到達(dá)指定位置。

空管的管制方法有兩種，一種是雷達(dá)管制。雷達(dá)管制就是雷達(dá)管制員通過雷達(dá)所顯示的信息，來了解本管制區(qū)域內(nèi)所有航空器的位置及狀況。這種管制能夠在一定程度上減小各航空器彼此間的間隔，并且能夠使管制人員在指揮過程中由被動變?yōu)橹鲃樱蚨w上提高了航空器在飛行過程中的安全，使航空器能夠高效、有序的進(jìn)行工作。另外一種管制方法就是程序管制。程序管制不像雷達(dá)管制那樣，需要精密的雷達(dá)監(jiān)控設(shè)備，程序管制只需要地空通話的設(shè)備。這種管制方法就是通過通話設(shè)備，管制員了解飛行員所在位置及各航空器之間的位置關(guān)系，由此了解空中交通狀況以及變化的趨勢，并向飛機(jī)放行許可，進(jìn)而指揮空中交通。程序管制這種方法也可在雷達(dá)失去相應(yīng)效應(yīng)時候使用，以便在雷達(dá)出現(xiàn)故障過程中依然能夠指揮空中交通。

2.我國空管風(fēng)險因素及現(xiàn)狀

2.1空管風(fēng)險因素

空管風(fēng)險因素多種多樣，總的來說有以下幾種因素：人為因素、組織管理因素、惡劣環(huán)境因素及設(shè)備因素。如圖：

2.2我國空管管理現(xiàn)狀

我國空管風(fēng)險管理雖然已經(jīng)初見成效，但是目前還存在許多狀況。首先，我國未建立風(fēng)險管理理念體系。這導(dǎo)致空管風(fēng)向管理過程中很難實(shí)施相應(yīng)的對策以及方法處理不安全事件。其次，我國風(fēng)險管理機(jī)制不健全，風(fēng)險管理過程中導(dǎo)致運(yùn)行機(jī)制落后，監(jiān)督機(jī)制不完善。然后，風(fēng)險管理責(zé)任體系缺失，問責(zé)制體系存在著嚴(yán)重的弊端，全員責(zé)任體系很難到位。最后，風(fēng)險管理人才匱乏，技術(shù)設(shè)備落后以及對信息管理的重視程度不夠。

3.對我國目前空管風(fēng)險管理現(xiàn)狀的建議措施

空管管理涉及到航空器的安全飛行以及人員生命和財產(chǎn)的安全狀況，所以必須對空管風(fēng)險管理體系進(jìn)行不斷的完善，以保障航空器的正常運(yùn)行。

3.1堅持以人為本的管理理念

在空管風(fēng)險管理過程中要堅持以人為本的管理理念，培養(yǎng)員工對空管風(fēng)險管理的整體認(rèn)識，使其意識到空管風(fēng)險管理的重要意義。在空管風(fēng)險管理工作人員的選用上，要注重人員的專業(yè)素質(zhì)和道德素質(zhì)，并且還要建立相應(yīng)的獎懲機(jī)制，對于出現(xiàn)問題的員工要嚴(yán)厲懲罰，給以教訓(xùn)并能夠讓其他人員引以為戒。同時，空管管理是一門與高新技術(shù)聯(lián)系緊密的門類，空管管理人員要定期更新設(shè)備及技術(shù)知識，可以邀請國內(nèi)外優(yōu)秀專業(yè)人員對管理人員進(jìn)行知識宣傳教育，確保管制員的整體素質(zhì)。

3.2建立空管風(fēng)險管理的相關(guān)原則及制度

目前我國并沒有形成有關(guān)空管風(fēng)險管理的相關(guān)原則以及制定相應(yīng)的規(guī)章制度，這導(dǎo)致空管風(fēng)險管理過程中不能依照有效、正確的規(guī)范進(jìn)行，使得各個管理系統(tǒng)整體處于一個各自分離，不成系統(tǒng)的狀態(tài)。建立空管風(fēng)險管理的相關(guān)原則，例如從實(shí)際出發(fā)原則、精確原則等，使得管制員的工作的時候能夠依照有關(guān)原則進(jìn)行。同時還可以制定相應(yīng)的規(guī)章制度，將各項內(nèi)容依規(guī)范條文的形式展現(xiàn)與眾人面前，提升其強(qiáng)制性。這樣就能夠使整個空管風(fēng)險管理能夠按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行，并形成一套機(jī)制，保障空管風(fēng)險管理工作的正常、有序、高效進(jìn)行。

3.3建立相關(guān)責(zé)任體系

我國空管風(fēng)險管理中并無有明確的責(zé)任體系，這就導(dǎo)致一些人心里存在僥幸心理，不嚴(yán)格要求自己的工作。這就需要建立嚴(yán)格的責(zé)任體系，可以實(shí)行分工負(fù)責(zé)制，就是每個人在各自領(lǐng)域管理各自事項，哪一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，主管人員就可以就其相關(guān)部門進(jìn)行懲罰。這樣在員工心里就形成了一個明確的管理目標(biāo)，做起事來就能夠有重點(diǎn)、有主次。

還應(yīng)該制定相關(guān)的風(fēng)險等級表，對于處于何種等級下的責(zé)任實(shí)行相應(yīng)等級的處罰，做到獎罰分明。

3.4借鑒國外先進(jìn)管理經(jīng)驗

針對我國空管風(fēng)險管理過程中出現(xiàn)的狀況，有關(guān)人員可以查詢國外先進(jìn)的管理經(jīng)驗，并結(jié)合我國的國情加以引用，使之變成符合我國現(xiàn)實(shí)的管理方法。主管人員可以要求員工定期出國考察學(xué)習(xí)，并為其出國考察學(xué)習(xí)提供相應(yīng)的條件。這樣員工個人提高了知識能力，同時也能給我國相關(guān)管理方面帶來優(yōu)秀的管理經(jīng)驗。

4.結(jié)語

空管作為航空器能夠安全運(yùn)行的一個重要因素，應(yīng)該發(fā)揮其應(yīng)有的功效和作用。雖然我國空管風(fēng)險管理還存在著一些問題，但是只要正視這些問題，并采用積極的態(tài)度去解決問題，使其不斷完善，不斷發(fā)展，不斷的為我國航空事業(yè)提供更優(yōu)秀的服務(wù)。

參考文獻(xiàn)：

[1]何世明.淺談風(fēng)險管理在空管指揮工作中的應(yīng)用[J].華章，2011，17（24）：97—98

篇3

食品安全風(fēng)險監(jiān)測樣品陸續(xù)送到該實(shí)驗室，其中包括國家級、省級還有基層的樣品。伴著跳動的火焰、器皿輕觸的聲音，吳平谷等實(shí)驗人員描繪著復(fù)雜的曲線，以紙筆完成原始記錄。

食品安全問題突出的夏季，風(fēng)險監(jiān)測的任務(wù)量與日俱增。監(jiān)測設(shè)備夜以繼日地開動，實(shí)驗人員白天黑夜地加班。

這是中國食品安全風(fēng)險監(jiān)測體系建設(shè)的一個縮影。按照《國家食品安全監(jiān)管體系“十二五”規(guī)劃》，到2015年末，每千人口食品安全風(fēng)險監(jiān)測樣本量要達(dá)到2件，有著5000多萬人口的浙江省，樣本監(jiān)測量一直排在全國前列，計劃在2013年年底，每千人風(fēng)險監(jiān)測樣本量要達(dá)到0. 5件，但這距離國家目標(biāo)，還有4倍之遙。

當(dāng)下，中國的每一個省份都在推進(jìn)食品安全風(fēng)險監(jiān)測。國家衛(wèi)計委公布的資料顯示，目前全國共設(shè)置食品安全風(fēng)險監(jiān)測點(diǎn)1196個，覆蓋了100% 的省份、73%的地市和25%的縣（區(qū)），并啟動了食品安全風(fēng)險監(jiān)測能力建設(shè)試點(diǎn)項目。

2013年7月4日，據(jù)財政部網(wǎng)站消息，中央財政下?lián)?013年中央基建投資預(yù)算1億元，專項用于支持食品安全風(fēng)險監(jiān)測能力建設(shè)項目。覆蓋全國的監(jiān)測體系，如今囊括肉、蛋、奶，應(yīng)形勢之需，還將網(wǎng)購食品等新品種逐步納入監(jiān)測名錄。

食品安全風(fēng)險監(jiān)測體系，自2010年推進(jìn)之后，究竟有何作為？面對三聚氰胺、塑化劑、“地溝油”等層出不窮的食品有害因素，監(jiān)測體系以何種方式，降低其帶來的健康風(fēng)險？監(jiān)測體系本身又面臨怎樣的困境，帶著這些疑惑，本刊記者近日探訪了國家級、省級等食品安全風(fēng)險監(jiān)測機(jī)構(gòu)。

監(jiān)測項目不是越多越好

吳平谷2000年大學(xué)畢業(yè)來到浙江省疾病預(yù)防控制中心，正趕上中國食品安全風(fēng)險監(jiān)測的萌芽階段。

實(shí)驗室簡陋，最初的監(jiān)測項目很簡單，只有食品中化學(xué)污染物和微生物的監(jiān)測?！叭≈挥兴奈鍌€人在參與風(fēng)險監(jiān)測，因為監(jiān)測項目過少，一年只能獲取幾百個數(shù)據(jù)?！眳瞧焦雀嬖V《瞭望東方周刊》。

當(dāng)時的食品安全風(fēng)險監(jiān)測是一個在全國16個省份以課題形式展開的項目，由科技部和衛(wèi)生部立項，由中國疾病預(yù)防控制中心按照地域分布及各地實(shí)驗室能力組成項目組。不少地方疾控中心并不愿意參加風(fēng)險監(jiān)測項目，理由是條件有限。

“其實(shí)關(guān)鍵是資金有限，剛開始沒有任何經(jīng)費(fèi)支持，是無償監(jiān)測?！眳瞧焦日f。

以課題形式進(jìn)行幾年后，風(fēng)險監(jiān)測演變?yōu)樾l(wèi)生部的行動計劃。“風(fēng)險監(jiān)測的規(guī)格升級后，全國一年整體投入達(dá)到兩三百萬元，但是，分配到每個省也就5萬至10萬元左右，監(jiān)測種類仍非常有限?！眹沂称钒踩L(fēng)險評估中心研究員蔣定國告訴本刊記者。

截止到2009年，食品中化學(xué)物污染物監(jiān)測在17個省份展開，微生物監(jiān)測在22個省份進(jìn)行。

食品安全風(fēng)險監(jiān)測真正納入政府工作范疇，是在2009年《食品安全法》頒布實(shí)施以后。該法要求衛(wèi)生部每年制定全國食品安全風(fēng)險監(jiān)測計劃，省級衛(wèi)生行政主管部門也要制定相應(yīng)方案。

2010年，食品安全風(fēng)險監(jiān)測在全國31個省份正式展開。在國家食品安全風(fēng)險評估中心副主任李寧的辦公室，記者注意到一份“2012年食品安全風(fēng)險監(jiān)測計劃”（其實(shí)就是2013年正在監(jiān)測的對象）。監(jiān)測計劃包含食品中化學(xué)污染物及有害因素、食源性致病菌、食源性疾病等五大項。監(jiān)測指標(biāo)有100多項，包括鉛、汞、砷等等。

“監(jiān)測的項目并非越多越好，還得考慮實(shí)際監(jiān)測能力。”李寧說，每年的監(jiān)測計劃都會適當(dāng)調(diào)整。衛(wèi)生部首先征詢各部委以及各省的意見，所有意見匯總到國家風(fēng)險評估中心，形成最終的監(jiān)測計劃。

“黑名單”制定的速度趕不上違法的速度

各方紛繁復(fù)雜的意見，最終能否納入監(jiān)測計劃，依據(jù)的還是優(yōu)先監(jiān)測原則。敏感人群的食品如嬰幼兒食品以及老百姓消費(fèi)量大的食品都是重點(diǎn)。

優(yōu)先監(jiān)測的項目中，引人關(guān)注的還有一些易濫用添加劑的食品，以及非法添加物。日前，已經(jīng)公布的食品中非法添加物和易濫用食品添加劑“黑名單”有6批，涉及非法添加物64種、易濫用食品添加劑22種。

談及“黑名單”的出爐過程，李寧從技術(shù)層面給出了解釋。一類是依據(jù)市場上已經(jīng)被媒體曝光發(fā)現(xiàn)的品種，這一類在黑名單的名錄中占到50%以上；一類經(jīng)由全國各地監(jiān)管人員發(fā)現(xiàn)的線索去判定，國際范圍內(nèi)的食品安全問題偶爾也會成為線索。

到現(xiàn)在為止，公布的最后一批黑名單是“塑化劑”（鄰苯二甲酸酯類物質(zhì)），李寧說，未來可能陸續(xù)新的黑名單，非法添加劑已經(jīng)成為監(jiān)管重點(diǎn)。“我們想努力擴(kuò)大黑名單，依據(jù)此名單，讓監(jiān)管部門加大監(jiān)管的力度。但是難就難在黑名單制定的速度永遠(yuǎn)趕不上違法分子制造非法添加劑的速度。”

2010年至今，全國監(jiān)測了44萬份食品安全風(fēng)險監(jiān)測的樣本，獲得300萬份數(shù)據(jù)。李寧坦言，通過這一監(jiān)測體系查出來的問題很多。有些會向社會公告，進(jìn)行相關(guān)食品產(chǎn)品的召回，比如伊利的汞問題。但是有些健康風(fēng)險不是很大的食品安全問題，會在監(jiān)管部門內(nèi)部進(jìn)行處理、消化。

“畢竟地方政府不愿意制造恐慌，已經(jīng)處理好，把風(fēng)險去掉了，就不對外公開了，比如南方一些地區(qū)食品中的重金屬污染問題。其實(shí)監(jiān)測體系發(fā)揮不少作用，具體不好對外說?！币晃徊辉妇呙氖称钒踩O(jiān)測機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人告訴本刊。

一個逐級上報的系統(tǒng)

嬰幼兒奶粉、熟肉制品里是否含致病菌、蛋類蔬菜類有無化學(xué)污染物……這些納入食品安全監(jiān)測范圍的內(nèi)容通過怎樣的過程，才能確認(rèn)發(fā)現(xiàn)并公之于眾？這一過程往往是秘而不宣的，其中涉及的不僅是專業(yè)監(jiān)測機(jī)構(gòu)，也有各級政府的作為。

在國家食品安全風(fēng)險評估中心，本刊記者注意到一個龐大的數(shù)據(jù)庫，這一數(shù)據(jù)庫向全國每一家食品安全風(fēng)險監(jiān)測機(jī)構(gòu)開放，各機(jī)構(gòu)可以通過密碼進(jìn)入到這個數(shù)據(jù)庫。數(shù)據(jù)庫的觸角已經(jīng)延伸到縣一級的機(jī)構(gòu)?！翱h一級監(jiān)測能力不行，主要負(fù)責(zé)采樣，監(jiān)測至少在地市一級?！笔Y定國說。

在技術(shù)層面，各食品安全監(jiān)測機(jī)構(gòu)可以實(shí)現(xiàn)均等化的信息上報。但現(xiàn)實(shí)中，食品安全風(fēng)險監(jiān)測仍是一個逐級上報的系統(tǒng)。

各級監(jiān)測機(jī)構(gòu)會按要求向省級疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)報送監(jiān)測數(shù)據(jù)，如發(fā)現(xiàn)問題，省級疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)向轄區(qū)省級衛(wèi)生行政部門報告，后者向衛(wèi)生部和省級政府報告。

省級疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)向地方政府報告的同時，也會及時向國家食品安全風(fēng)險評估中心輸送監(jiān)測數(shù)據(jù)?！耙坏┌l(fā)現(xiàn)覆蓋幾個地區(qū)的系統(tǒng)性風(fēng)險，中心就會報衛(wèi)生部，進(jìn)行緊急會商、溝通，去年的伊利嬰幼兒配方奶粉汞含量異常，今年的貝因美奶粉事件等都在監(jiān)測計劃范圍內(nèi)。這類事件要及時發(fā)現(xiàn)苗頭，匯報后消除風(fēng)險?！笔Y定國說。

598家“哨點(diǎn)醫(yī)院”

我國對于傳染性的疾病已經(jīng)形成較好的上報傳統(tǒng)，“而對于非傳染性疾病，則是從2010年才開始建立報告制度?！崩顚幷f。以搜集信息和數(shù)據(jù)為目的的全國食源性疾病（包括食物中毒）報告網(wǎng)絡(luò)自2010年開始建立，最為欣喜的變化，就是強(qiáng)化了食源性疾病中異常疾病和異常健康事件的報告制度。

異常疾病與異常健康事件報告制度是由2008年“三聚氰胺事件”觸發(fā)而形成的。嬰幼兒腎結(jié)石的病例早在2008年2、3月份已在一些地區(qū)出現(xiàn)，均未引起重視，直到7月才從甘肅報到衛(wèi)生部。

上述報告制度與醫(yī)院體制密切相關(guān)。這意味著醫(yī)生不僅要看病，發(fā)現(xiàn)異常病例還要有及時報告的意識。醫(yī)生報給當(dāng)?shù)丶部刂行?，疾控中心報給當(dāng)?shù)匦姓块T，同時也報給衛(wèi)生部。若覺有必要，隨即啟動流行病學(xué)調(diào)查。

從2010開始，食源性疾病的監(jiān)測體系在每省設(shè)立了10家“哨點(diǎn)醫(yī)院”，2013年要求每省至少有30家。目前，全國共有598家“哨點(diǎn)醫(yī)院”參與食源性疾病的監(jiān)測，但覆蓋范圍仍很有限。

事實(shí)上，在業(yè)內(nèi)人士看來，推廣監(jiān)測點(diǎn)已不存在技術(shù)難題，卻有著不可避免的觀念障礙。國家食品安全風(fēng)險評估中心在培訓(xùn)醫(yī)生參與監(jiān)測的課堂上常常聽到抱怨：臨床已經(jīng)很忙碌，哪有時間去分析異常病例；異常病例的概念不好劃定，無法判斷。

李寧坦言，“異常病例”很難定義，有時就是憑醫(yī)生的敏感性，發(fā)現(xiàn)一例就上報一例，如果疾控中心從不同醫(yī)院或地方，收到類似病例有3例，就開始流行病學(xué)調(diào)查。

“食源性疾病的監(jiān)測點(diǎn)，現(xiàn)正在從省市推廣到縣一級基層，只能依靠行政命令?！笔Y定國認(rèn)為，食品安全風(fēng)險監(jiān)測的報告制度，首先還是需要各級行政部門來協(xié)調(diào)，如此醫(yī)院和疾控中心才會配合好。

目前的食物中毒病例的上報率依然是令人擔(dān)憂的。“本來想統(tǒng)計每年有多少起食物中毒、多少人中毒等信息，為整體預(yù)防做信息準(zhǔn)備。目前設(shè)定好了，結(jié)果根本實(shí)現(xiàn)不了。大家都不報，我們掌握不到確定的信息。”李寧表示，地方政府對于食品安全中毒事件的上報，還是頗有忌諱，怕影響政績。

監(jiān)測機(jī)構(gòu)尚待擴(kuò)充

因中國現(xiàn)階段的國情，公眾輿論高度關(guān)注非法添加劑的監(jiān)測，而在國際范圍的食品安全監(jiān)測體系中，微生物污染引起的食源性疾病則是多數(shù)國家首要的食品安全問題。

美國從上世紀(jì)50年代開始設(shè)置主動監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，一度監(jiān)測到某批次的香瓜在某幾個地區(qū)出現(xiàn)污染問題，及時研究判斷，發(fā)出預(yù)警，阻止其銷往其他幾十個州府，從而避免大規(guī)模的食品安全事件爆發(fā)。

在中國境內(nèi)，當(dāng)下的監(jiān)測重點(diǎn)也已轉(zhuǎn)向主動監(jiān)測。隨著物流的發(fā)展，包括食物中毒在內(nèi)的食源性疾病通常在中國的不同地區(qū)呈現(xiàn)分散式爆發(fā)，通過主動監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，可以把信息匯集在一起，通過臨床癥狀、實(shí)驗室檢驗加流行病調(diào)查三種手段結(jié)合，提前判斷、預(yù)警一些大范圍的食品安全事件。一般跨省的監(jiān)測結(jié)果，由國家疾控中心來判斷預(yù)警，省內(nèi)的監(jiān)測結(jié)果，由省疾控中心來判斷預(yù)警。

因主動監(jiān)測體系對專業(yè)技術(shù)性要求高，2012年啟動后，每省只有10家醫(yī)院有條件參與其中，多數(shù)縣級醫(yī)院還沒有條件實(shí)現(xiàn)。

主動監(jiān)測體系需要極大的物資、設(shè)備投入，而食品安全風(fēng)險監(jiān)測以九龍治水的方式，歸工商總局、衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部多家管理，一度陷入資源重復(fù)浪費(fèi)的窘境。2013年3月，隨著大部制改革，主要監(jiān)測體系的整合有了新的可能。目前食藥總局正在和衛(wèi)計委討論如何合力監(jiān)測。

主動監(jiān)測需求不斷增長的情況下，監(jiān)測機(jī)構(gòu)的擴(kuò)充成為必然。國外多由第三方機(jī)構(gòu)參與，因為它們更具公正性。國內(nèi)現(xiàn)在主要還是依靠隸屬于部門的、事業(yè)單位性質(zhì)的監(jiān)測機(jī)構(gòu)?！拔覈谌綑C(jī)構(gòu)起步晚，力量比較弱，規(guī)范性較差，主要是認(rèn)證不完善。要形成一定規(guī)模，還需要一個過程，也許20年左右能發(fā)展起來?！笔Y定國說。

目前國內(nèi)的食品安全監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系并不包括第三方機(jī)構(gòu)。第三方難以參與的另一個原因是他們收費(fèi)較高，而風(fēng)險監(jiān)測目前多是在行政命令下操作，利潤過低。

“曾有多家第三方機(jī)構(gòu)申請參與政府監(jiān)測任務(wù)，但這些機(jī)構(gòu)對于某一樣本中一個指標(biāo)的檢測費(fèi)就要收取幾百元，而疾控中心等事業(yè)單位檢測十個指標(biāo)，才收幾百元?！崩顚幷f。

東部地區(qū)的糾結(jié)

食品安全風(fēng)險監(jiān)測針對一個樣本，花費(fèi)基本就在千元左右，而風(fēng)險監(jiān)測中所用儀器特別是大型儀器以進(jìn)口居多，購買、維護(hù)等費(fèi)用之高，更是令不少西部地區(qū)疾控中心負(fù)責(zé)人咂舌。

“海南、甘肅、寧夏、新疆等地監(jiān)測條件之差，超出想象。”蔣定國回憶，前幾年去海南時，在省一級的實(shí)驗室里，場地?fù)頂D到連小型儀器都沒有足夠空間擺放，而涉及食品中化學(xué)污染物監(jiān)測最基本的設(shè)備如液相磁譜、氣相磁譜全都沒有。

因為條件差到基本的監(jiān)測項目幾乎無法開展，2010年開始，中央通過財政轉(zhuǎn)移支付，陸續(xù)以每年一個多億的投入，試圖改善西部食品安全風(fēng)險監(jiān)測硬件缺失的局面。經(jīng)費(fèi)下達(dá)后，最終以縣為單位，依據(jù)人口來劃分撥款額度。除去設(shè)備投入，中央還為西部地區(qū)的每個省份每年提供200萬至300萬元左右的監(jiān)測經(jīng)費(fèi)。

在國家的這筆投入中，東部九省市并沒有納入?！搬槍|部九省市，國家的態(tài)度是只給政策，不給經(jīng)費(fèi)，畢竟東部的條件比較優(yōu)越，浙江、廣東等地的實(shí)驗室條件比國家風(fēng)險評估中心還要好?！崩顚幷f。即使沒拿國家一分錢，像浙江這樣的東部省份，每年提供給國家的監(jiān)測數(shù)據(jù)量都在前列，對食品安全風(fēng)險監(jiān)測任務(wù)都是超額、超量完成。

然而，東部九省對于中央不同的投入力度并非心服口服。蔣定國在全國食品安全風(fēng)險監(jiān)測培訓(xùn)中，時常聽到山東、福建省份的風(fēng)險監(jiān)測負(fù)責(zé)人抱怨經(jīng)費(fèi)缺乏。

即使在外界看來條件優(yōu)越的浙江省，也覺得經(jīng)費(fèi)投入“有苦難言”。浙江省營養(yǎng)與食品安全研究所副所長章榮華表示，東部雖然比西部發(fā)達(dá)，但是經(jīng)費(fèi)預(yù)算的要求更高，如果原來沒有列入項目的，要增加一個項目預(yù)算都非常困難。而且政府對于食安風(fēng)險監(jiān)測這項任務(wù)的內(nèi)涵不是很清楚。直到現(xiàn)在，浙江也沒有常規(guī)的食品安全監(jiān)測經(jīng)費(fèi)做保障。

2000年以來，浙江省的食品安全風(fēng)險監(jiān)測費(fèi)用基本依靠課題費(fèi)或項目費(fèi)來解決?！懊髅餍枰氖鞘称分形廴疚锏谋O(jiān)測經(jīng)費(fèi)，但只能通過別的項目科研經(jīng)費(fèi)來調(diào)節(jié)，打球。用于食品營養(yǎng)研究的工作經(jīng)費(fèi)，也會勻出一部分用于監(jiān)測。”章榮華說。

篇4

關(guān)鍵詞：軌道交通工程；地鐵建設(shè)；安全管理；安全風(fēng)險管控

目前，我國城市軌道交通正處于高速發(fā)展時期，在高速發(fā)展的同時，發(fā)展規(guī)模和發(fā)展速度與技術(shù)力量、施工管理經(jīng)驗不足的矛盾逐漸凸顯，從而給工程質(zhì)量安全帶來巨大壓力。國內(nèi)一度城市軌道交通工程質(zhì)量安全事故多發(fā)，重大事故時有發(fā)生，給社會造成很大的負(fù)面影響。

1 安全風(fēng)險管控是天津地鐵建設(shè)安全管理核心

隨著天津市地鐵1、2、3號線的開通運(yùn)營，天津市城市軌道交通工程再次進(jìn)入了新一輪高速發(fā)展期。目前，地鐵5、6號線和1號線東延線處于全面開工建設(shè)階段， 2015年底4號線、10號線也即將開工建設(shè)，地鐵在建里程近140公里，工程質(zhì)量安全壓力巨大。天津地鐵集團(tuán)秉承“沒有安全就沒有發(fā)展，安全是地鐵建設(shè)生命線”的管理理念，重視安全、關(guān)注安全，始終把安全視為不可逾越的底線。天津地鐵集團(tuán)在多年安全管理經(jīng)驗基礎(chǔ)上，引入安全風(fēng)險管控的理念和方法，進(jìn)一步理清管理脈絡(luò)，完善管理體系和制度，明確責(zé)任目標(biāo)，嚴(yán)格技術(shù)措施落實(shí)和責(zé)任考核，堅持把安全風(fēng)險管控列為項目管理核心工作，緊緊圍繞風(fēng)險管控組織地鐵建設(shè)，有效降低安全風(fēng)險事件發(fā)生機(jī)率，確保地鐵建設(shè)安全受控。

2 安全風(fēng)險管控內(nèi)容核心

2.1 加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，完善管理體系

地鐵集團(tuán)建立監(jiān)管與實(shí)施分離的組織機(jī)構(gòu)管理體系，通過組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，建立縱向到底、橫向到邊、專職管理隊伍健全、管理脈絡(luò)清晰、責(zé)任明確的安全風(fēng)險管控體系。地鐵集團(tuán)組建專職安全管理隊伍做為安全監(jiān)督管理者，制定安全管理制度、標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行安全監(jiān)督管理；各項目管理中心做為實(shí)施層是安全管理落實(shí)者，是安全管理主責(zé)部門，是安全管理行為主體，行使安全管理職責(zé)；兩者相輔相成、責(zé)任分明，實(shí)施層承擔(dān)直接責(zé)任，監(jiān)管層承擔(dān)監(jiān)督管理責(zé)任，形成監(jiān)管與實(shí)施分離的管理格局。

同時地鐵集團(tuán)在指揮中心建立監(jiān)控平臺，完善全覆蓋安全管理網(wǎng)絡(luò)，完善自上至下的落實(shí)和監(jiān)控管理體系，以之為核心開展安全風(fēng)險管控。以監(jiān)控平臺為依托，覆蓋全過程管理環(huán)節(jié)，形成完整有效的監(jiān)控管理循環(huán)，用技術(shù)手段對建設(shè)風(fēng)險實(shí)施監(jiān)控管理。

2.2 加強(qiáng)機(jī)制建設(shè)，完善管理制度

為切實(shí)加強(qiáng)安全風(fēng)險管控，地鐵集團(tuán)制定了安全管理制度體系，完善集團(tuán)安全生產(chǎn)管理制度，從風(fēng)險源辨識論證、方案評審、盾構(gòu)機(jī)安全評估、條件驗收、領(lǐng)導(dǎo)帶班、責(zé)任劃分、責(zé)任追究等方面提出了具體要求，確保實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋、管理無漏洞的目的，以滿足高強(qiáng)度建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)化管理的需要，形成了較為健全的管理制度體系。重點(diǎn)突出了以下五方面：

1）目標(biāo)管理。認(rèn)真組織專家論證，深入梳理風(fēng)險源，建立風(fēng)險源臺帳，明確風(fēng)險源管理目標(biāo)。項目開工前針對風(fēng)險源制定相應(yīng)管理措施，建設(shè)過程中做實(shí)風(fēng)險目標(biāo)管理。

2）責(zé)任管理。針對風(fēng)險源臺帳目標(biāo)，明確管理部門及具體責(zé)任人，把安全壓力自上而下傳遞下去。形成“管理者必須知道可能會出哪些事故，心中有數(shù)”的良好局面，管理有的放矢。

3）措施管理。目標(biāo)清晰，責(zé)任明確，進(jìn)一步健全管控措施。技術(shù)方案專家論證把關(guān)，開工前進(jìn)行條件驗收，過程中落實(shí)風(fēng)險管理監(jiān)督。

4）高強(qiáng)度檢查。針對風(fēng)險目標(biāo)及具體責(zé)任人，采用例行檢查、抽查、暗查等方式，形成高強(qiáng)度的檢查態(tài)勢。每月、每季進(jìn)行全覆蓋檢查，平時進(jìn)行抽查和專項暗查。同時抓好整改，確保檢查工作有實(shí)效。

5）嚴(yán)格考核。根據(jù)考核評價管理制度，每季度對施工單位和監(jiān)理單位進(jìn)行全面考核評價，通過批評、通報、約談上級領(lǐng)導(dǎo)、書面通知上級單位、經(jīng)濟(jì)處罰、紅黃牌警告等措施，有效保證了制度良性運(yùn)行。

2.3 加強(qiáng)硬件建設(shè)，完善監(jiān)控管理

天津地鐵已進(jìn)入高強(qiáng)度建設(shè)關(guān)鍵階段，對安全風(fēng)險管控水平提出了更高的要求，亟待建立長效化的信息監(jiān)控管理機(jī)制，為建設(shè)安全提供有力支撐。地鐵集團(tuán)通過梳理在建工程風(fēng)險管理目標(biāo)、升級系統(tǒng)平臺、明確責(zé)任界面等，建立了“全時段、全覆蓋”的風(fēng)險預(yù)測、預(yù)控、預(yù)警、應(yīng)急處置的信息化安全監(jiān)控管理平臺，實(shí)現(xiàn)信息化管理。監(jiān)控平臺投入運(yùn)行以來起到了良好的管理效果，實(shí)現(xiàn)了功能多元化目標(biāo)，建設(shè)成為集“可視化監(jiān)控、安全風(fēng)險管理、實(shí)名制監(jiān)控、文明施工監(jiān)控、應(yīng)急處置管理”于一體的綜合性監(jiān)控管理平臺。監(jiān)控平臺的核心是：一個中心、七項功能、四支隊伍。

1）一個中心。在地鐵建設(shè)指揮部建立監(jiān)控管理控制中心，項目管理中心建立管理分中心，實(shí)施兩級監(jiān)控預(yù)警管理。

2）七項功能。實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)資料管理、數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析、預(yù)警響應(yīng)處置、重點(diǎn)項目施工視頻監(jiān)控、應(yīng)急處置、文明施工監(jiān)控、實(shí)名制管理七項功能。

3）四支隊伍。建立了監(jiān)控管理團(tuán)隊、第三方監(jiān)測隊伍、專家團(tuán)隊及應(yīng)急搶險隊伍。

2.4 加強(qiáng)技術(shù)體系建設(shè)，完善風(fēng)險源管理

地鐵工程建設(shè)安全風(fēng)險管理，絕不是孤立的管理行為，它涉及到規(guī)劃、設(shè)計、施工準(zhǔn)備和施工過程管理。既是縱向的全過程管理，又是橫向的全面管理，同時又與工況條件、地質(zhì)條件息息相關(guān)?；谝陨险J(rèn)識，地鐵集團(tuán)逐漸形成具有自身特點(diǎn)的安全風(fēng)險管控體制。

為此，地鐵集團(tuán)在項目設(shè)計和施工階段分別開展安全風(fēng)險調(diào)查與評估，匯總形成風(fēng)險識別清單，請專家論證把關(guān)，并有針對性地從技術(shù)和管理上制定控制措施。建立專項方案論證制度，對重點(diǎn)工程、重點(diǎn)部位、關(guān)鍵環(huán)節(jié)施工方案進(jìn)行論證；建立開工條件驗收制度，對深基坑開挖、盾構(gòu)始發(fā)接收、聯(lián)絡(luò)通道施工等重要環(huán)節(jié)先條件驗收后開工；建立安全風(fēng)險分析日例會制度，每天對風(fēng)險源施工部位安全風(fēng)險狀態(tài)進(jìn)行評估，及時解決險情。地鐵的安全問題很大程度是技術(shù)問題，只有把技術(shù)問題吃透了，不打折扣地落實(shí)到底，才能保證施工安全和工程質(zhì)量。因此，重點(diǎn)做好前期工作，開工前把各種風(fēng)險吃透，措施制定好，再請專家論證把關(guān)，為安全風(fēng)險管控奠定堅實(shí)的基礎(chǔ)。

2.5 完善實(shí)名制管理，提升施工人員素質(zhì)

為加強(qiáng)施工現(xiàn)場人員管理，確保主要施工管理人員與投標(biāo)人員一致，提高地鐵建設(shè)管理人員素質(zhì)，地鐵集團(tuán)對參與地鐵建設(shè)的監(jiān)理、施工及第三方監(jiān)測單位實(shí)行實(shí)名制管理，確保地鐵建設(shè)管理人員現(xiàn)場管控能力。

1）技術(shù)措施。在現(xiàn)場安裝人臉識別設(shè)備，對監(jiān)理、施工及第三方檢測單位主要管理人員進(jìn)行實(shí)名制管理。人臉識別設(shè)備通過網(wǎng)絡(luò)與監(jiān)控中心監(jiān)控平臺連接，納入監(jiān)控中心統(tǒng)一管理。

2）管理范圍。監(jiān)理單位總監(jiān)、總監(jiān)代表、安全總監(jiān)、監(jiān)理組長；施工單位項目經(jīng)理、安全副經(jīng)理、總工、項目副經(jīng)理；第三方監(jiān)測單位項目經(jīng)理、總工、項目副經(jīng)理。

3）管理成果。監(jiān)控中心每天對監(jiān)理單位、施工單位、第三方監(jiān)測單位主要管理人員進(jìn)行考勤統(tǒng)計，確認(rèn)其是否在施工現(xiàn)場，形成實(shí)名制考勤日報表。

4）考核管理。監(jiān)理、施工及第三方監(jiān)測單位主要管理人員當(dāng)月考勤報到不足22天，予以黃牌警告；連續(xù)兩個月考勤報到不足22天，予以紅牌警告，并通報批評；連續(xù)三個月考勤報到不足22天，要求中標(biāo)單位更換該管理人員，并依據(jù)合同對中標(biāo)單位予以經(jīng)濟(jì)處罰。

2.6 加強(qiáng)教育培訓(xùn)工作，提升施工人員素質(zhì)

地鐵集團(tuán)定期組織具有豐富施工管理經(jīng)驗的專家人員對各參建單位人員進(jìn)行培訓(xùn)，提升參建人員自身素質(zhì)。對天津市及地鐵集團(tuán)有關(guān)安全管理制度，施工重點(diǎn)環(huán)節(jié)與管控要點(diǎn)，現(xiàn)場的施工特點(diǎn)、作業(yè)環(huán)境、危險區(qū)域等加強(qiáng)培訓(xùn)，通過典型事故案例分析與施工現(xiàn)場相結(jié)合，對容易出現(xiàn)的問題進(jìn)行有針對性的教育。通過培訓(xùn)不斷提高地鐵參建人員的安全質(zhì)量管理水平，使參建人員了解、熟悉施工現(xiàn)場的安全質(zhì)量要求，落實(shí)安全質(zhì)量管控措施，規(guī)范行為，消除隱患，全面提升了地鐵建設(shè)安全質(zhì)量管理水平。

2.7 加強(qiáng)應(yīng)急隊伍建設(shè)，完善應(yīng)急管理

1）應(yīng)急隊伍建設(shè)。隨著地鐵5、6號線和1號線東延線的大范圍開工建設(shè)，緊緊依靠施工單位處置險情，已不能滿足需要，地鐵集團(tuán)以搶險經(jīng)驗豐富、實(shí)力過硬、誠信可靠的施工單位做依托，組建專業(yè)搶險隊伍。搶險隊人員全天候堅守現(xiàn)場，險情發(fā)生時能夠立即出動，參與應(yīng)急處置。

2）應(yīng)急管理。所有風(fēng)險源均制定了應(yīng)急預(yù)案，如基坑開挖施工、盾構(gòu)掘進(jìn)施工、聯(lián)絡(luò)通道開挖施工等。預(yù)案簡潔實(shí)用，通過培訓(xùn)考核，讓所有參與者明白險情發(fā)生后應(yīng)該做什么。以不通知抽查演練為手段，不做“應(yīng)急演戲”，真正做“應(yīng)急演習(xí)”，切實(shí)起到鍛煉隊伍、提高搶險人員熟練程度的目的。

3）健全應(yīng)急響應(yīng)體系。應(yīng)急關(guān)鍵是響應(yīng)，為此，地鐵集團(tuán)建立了集團(tuán)地鐵建設(shè)應(yīng)急響應(yīng)責(zé)任體系。每個項目均明確了應(yīng)急響應(yīng)責(zé)任人，當(dāng)接到預(yù)警或出現(xiàn)險情時，由其負(fù)責(zé)上報和響應(yīng)，如險情上報中斷，該責(zé)任人承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。完善的響應(yīng)體系，為預(yù)警和應(yīng)急處置奠定了堅實(shí)基礎(chǔ)。

4）應(yīng)急與監(jiān)控聯(lián)動。應(yīng)急隊伍隸屬于監(jiān)控中心管理，當(dāng)監(jiān)控中心發(fā)現(xiàn)或者接到險情報告后，立即通知應(yīng)急搶險隊，搶險隊第一時間出動開展應(yīng)急處置。應(yīng)急管理與監(jiān)控中心聯(lián)動，盡可能壓縮應(yīng)急響應(yīng)時間。

3 安全風(fēng)險管控落實(shí)

3.1 堅決執(zhí)行風(fēng)險臺帳管理

風(fēng)險臺賬管理是天津地鐵集團(tuán)在原有管理制度基礎(chǔ)上，總結(jié)了2、3號線管理經(jīng)驗，推出的一項安全管理措施。在工程開工前，地鐵集團(tuán)組織有關(guān)專家和各責(zé)任單位對地鐵車站、區(qū)間的風(fēng)險源進(jìn)行識別、風(fēng)險等級劃分、專家論證、確認(rèn)，形成了風(fēng)險源清單臺賬。在風(fēng)險源施工條件驗收前，結(jié)合周邊環(huán)境的變化，再次對施工環(huán)境、盾構(gòu)區(qū)間進(jìn)行調(diào)查、走訪和區(qū)間物探，對原有風(fēng)險源和風(fēng)險等級進(jìn)一步確認(rèn)和調(diào)整，制定相應(yīng)管理措施和預(yù)控措施，并聘請相關(guān)專家進(jìn)行論證、把關(guān)、簽認(rèn)。針對不同等級的風(fēng)險源，建設(shè)、監(jiān)理、施工單位均確定一名責(zé)任人，承擔(dān)日常的管理責(zé)任，并承擔(dān)安全事故責(zé)任。地鐵集團(tuán)每周組織專家和參建單位召開風(fēng)險源管控例會，對在施風(fēng)險源進(jìn)行分析研究，針對問題制定工作措施，保障重要環(huán)節(jié)科學(xué)組織，確保安全。通過風(fēng)險源臺帳管理，解決了“可能會出什么事？誰來管？怎么管？”三個問題，做到了目標(biāo)明確、責(zé)任明確、措施明確，確保風(fēng)險源施工安全可控。

3.2 嚴(yán)格落實(shí)風(fēng)險管控目標(biāo)

地鐵集團(tuán)建設(shè)管理中心建立風(fēng)險源臺帳，每個風(fēng)險源均制定管理目標(biāo)，明確具體責(zé)任人，制定處置措施。風(fēng)險源管理目標(biāo)是安全管理的核心，必須實(shí)現(xiàn)三個明確：

1）明確目標(biāo)。各崗位、各部位、各級管理人員，都熟知自己工作范圍的安全隱患，知道應(yīng)該管什么，知道自己管轄范圍會出什么安全事故，從而完善安全管理目標(biāo)體系。

2）明確責(zé)任。明確各級管理人員的崗位安全責(zé)任，知道出了事該負(fù)什么責(zé)任，承擔(dān)什么后果，帶著壓力管理安全、盡責(zé)任，健全安全管理責(zé)任體系。

3）明確措施。各級管理人員經(jīng)過培訓(xùn)，熟知自己的崗位制度規(guī)定，知道應(yīng)該如何去管，應(yīng)該采取什么措施管，完善了安全管理制度和技術(shù)措施的落實(shí)。

3.3 嚴(yán)格風(fēng)險管控重點(diǎn)環(huán)節(jié)管理

天津地鐵集團(tuán)總結(jié)天津市城市軌道交通工程建設(shè)質(zhì)量安全管理經(jīng)驗，廣泛征求勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、社會專家、高等院校等方面意見，制定了軌道交通工程重點(diǎn)建設(shè)環(huán)節(jié)質(zhì)量安全管理辦法加強(qiáng)風(fēng)險管控。重點(diǎn)側(cè)重于施工現(xiàn)場管理，目的是進(jìn)一步細(xì)化天津市城市軌道交通工程建設(shè)安全管理。共分七部分，內(nèi)容包括：工程現(xiàn)狀調(diào)查、工程勘察、風(fēng)險分級標(biāo)準(zhǔn)、車站深基坑施工、盾構(gòu)始發(fā)與接收施工、盾構(gòu)掘進(jìn)施工、聯(lián)絡(luò)通道施工等共計87個重點(diǎn)管理環(huán)節(jié)，對各環(huán)節(jié)均明確了具體要求。地鐵建設(shè)各方緊緊圍繞以上重點(diǎn)管理環(huán)節(jié)進(jìn)行風(fēng)險管控，收效明顯。

3.4 嚴(yán)格風(fēng)險管控隱患排查治理

隱患排查治理，已成為天津地鐵常態(tài)化的風(fēng)險管控管理機(jī)制。根據(jù)地鐵集團(tuán)安全管理制度要求，每日施工作業(yè)前，施工單位要按照安全技術(shù)專業(yè)或者工種進(jìn)行施工現(xiàn)場隱患排查，排查出的安全隱患做到立即消除，不能立即消除的，排查人要懸掛禁止施工作業(yè)警示牌，并立即報告項目經(jīng)理。項目經(jīng)理要組織整改，消除安全隱患。未消除安全隱患的部位及其影響的區(qū)域不得施工作業(yè)，未消除安全隱患的設(shè)備、設(shè)施不得使用，推動“零”隱患施工。

通過施工單位每天排查，監(jiān)理單位每周排查，地鐵集團(tuán)每月排查，對隱患狠抓整改落實(shí)，確保隱患整改到位，有效遏制了安全事故。同時推動創(chuàng)先爭優(yōu)活動，推薦安全風(fēng)險控制到位、文明施工管理水平高的項目，開展現(xiàn)場觀摩活動，充分發(fā)揮了示范工程的帶頭作用。

3.5 嚴(yán)格落實(shí)安全考核管理

安全風(fēng)險管控必須明確責(zé)任，落實(shí)責(zé)任，嚴(yán)格考核。天津地鐵集團(tuán)制定了天津地鐵建設(shè)工程安全質(zhì)量考核評價管理辦法。每月對施工單位、監(jiān)理單位進(jìn)行考核評價。好的單位通報表揚(yáng)，差的單位通報批評。每季度召開安全質(zhì)量總結(jié)會，評選出“安全質(zhì)量先進(jìn)單位”，年終評選出“年度安全質(zhì)量先進(jìn)單位”，給予物質(zhì)及榮譽(yù)鼓勵，起到了積極的帶頭引領(lǐng)作用。

4 結(jié)語

城市軌道交通工程建設(shè)是一個巨大繁雜的系統(tǒng)工程，隨著建設(shè)規(guī)模不斷增加，建設(shè)步伐不斷加快，城市軌道交通工程建設(shè)風(fēng)險和施工難度隨之加大，對城市軌道交通工程建設(shè)的安全管理工作的突出問題也隨之明顯。

天津軌道交通建設(shè)在新形勢下實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，天津地鐵集團(tuán)在管理中實(shí)行安全風(fēng)險管控起到了決定性作用。

參考文獻(xiàn)：

⑴《城市軌道交通地下工程建設(shè)風(fēng)險管理規(guī)范》（GB50652-2011）。

⑵住建部《城市軌道交通工程安全質(zhì)量管理暫行辦法》（建質(zhì)[2010]5號）。

⑶天津建委《天津市城市軌道交通工程重點(diǎn)建設(shè)環(huán)節(jié)質(zhì)量安全管理實(shí)施細(xì)則》2013.6.17

⑷《天津地鐵集團(tuán)安全質(zhì)量文明施工管理文件匯編》2014.5。

篇5

關(guān)鍵詞：城市公共安全;風(fēng)險評估;機(jī)制

中圖分類號：D630.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）25-0066-03

城市是人口、產(chǎn)業(yè)、資源經(jīng)濟(jì)最密集的場所。改革開放以來，我國城市化進(jìn)程不斷加快。城市化使得城市的中心地位日益突出，迅速集聚的社會生產(chǎn)要素給城市發(fā)展帶來活力的同時，也使城市作為特殊的承災(zāi)體面臨著越來越多的威脅公共安全的風(fēng)險因素，其危害程度和范圍也不斷增加。正如德國社會學(xué)家貝克所言，現(xiàn)代社會正處于工業(yè)社會向風(fēng)險社會的轉(zhuǎn)型之中，現(xiàn)代社會的風(fēng)險超過了人們的控制能力。1976年的唐山大地震、1998年的特大洪水災(zāi)害、2003年的“非典”疫情、2014年的昆明火車站暴力恐怖事件以及2014年年底的上海外灘踩踏事件等都給我國公共安全管理提出了巨大挑戰(zhàn)。城市的脆弱性，風(fēng)險因素的復(fù)雜性和多樣性決定了完善城市公共安全防御體系勢在必行。而作為城市公共安全風(fēng)險管理重要手段的風(fēng)險評估，對于識別城市存在的風(fēng)險因素、評估風(fēng)險等級、提出對策、進(jìn)行風(fēng)險控制有著十分重要的意義。

一、城市公共安全及其風(fēng)險評估

公共安全是指社會公眾的生命、健康、重大公私財產(chǎn)以及公共生產(chǎn)、生活的安全。隨著我國城市進(jìn)入快速發(fā)展時期，威脅城市公共安全的因素越來越多。城市公共安全是指由政府及社會提供的預(yù)防各種重大事件、事故和災(zāi)害的發(fā)生，保護(hù)人民生命財產(chǎn)安全、減少社會危害和經(jīng)濟(jì)損失的基礎(chǔ)保障[1]。這意味著城市公共安全的內(nèi)涵包括兩個方面：一方面，城市公共安全是由政府提供的一項公共服務(wù)，政府不僅要建立各種突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案和責(zé)任制，也要根據(jù)城市公共安全的特性制定公共政策，維護(hù)公共安全;另一方面，城市公共安全是民眾生命財產(chǎn)安全的基礎(chǔ)保障，它的保障對象是全體民眾的共同利益。城市建設(shè)既是集聚財富的過程，也是集聚風(fēng)險的過程[2]。威脅城市公共安全的風(fēng)險因素既有傳統(tǒng)安全風(fēng)險因素也有非傳統(tǒng)安全風(fēng)險因素。傳統(tǒng)安全風(fēng)險因素包括自然災(zāi)害風(fēng)險、技術(shù)災(zāi)害風(fēng)險、食品安全風(fēng)險和公共衛(wèi)生風(fēng)險。隨著城市的發(fā)展，除了傳統(tǒng)風(fēng)險，城市越來越多地面臨非傳統(tǒng)安全風(fēng)險。非傳統(tǒng)安全風(fēng)險因素包括金融安全風(fēng)險、信息安全風(fēng)險、恐怖襲擊風(fēng)險、生態(tài)環(huán)境安全風(fēng)險和突發(fā)風(fēng)險等。為了實(shí)現(xiàn)對各類災(zāi)害事故的有效控制，保障城市居民的各方面安全，必須完善城市公共安全保障體系，而城市公共安全的風(fēng)險評估尤為重要，它是實(shí)現(xiàn)有效風(fēng)險管理的重要手段，也是保障城市可持續(xù)發(fā)展的必要條件。城市公共安全風(fēng)險評估是指對城市進(jìn)行風(fēng)險評析，通過風(fēng)險辨識發(fā)現(xiàn)城市潛在的危險源，對城市危險源進(jìn)行分析預(yù)測，評估其發(fā)生的可能性及后果，從而采取切實(shí)可行的措施防范、降低和消除風(fēng)險，進(jìn)行有效的風(fēng)險管理。在對城市公共安全風(fēng)險進(jìn)行分析時，主要考量城市的脆弱性和可承受性兩個方面。

二、現(xiàn)行城市公共安全風(fēng)險評估機(jī)制分析――基于上海外灘踩踏事件的分析

（一）上海外灘廣場踩踏事故回顧

2011年起，黃浦區(qū)政府、上海市旅游局和上海廣播電視臺連續(xù)三年在外灘風(fēng)景區(qū)舉辦新年倒計時活動。鑒于在安全等方面存在一定的不可控因素，黃浦區(qū)政府經(jīng)與上海市旅游局、上海廣播電視臺協(xié)商后。于2014年11月13日向市政府請示，新年倒計時活動暫停在外灘風(fēng)景區(qū)舉行。2014年12月9日黃浦區(qū)政府第76次常務(wù)會議決定，2015年新年倒計時活動在外灘源舉行。事發(fā)當(dāng)晚20時起，外灘風(fēng)景區(qū)人員進(jìn)多出少，大量市民游客涌向外灘觀景平臺，呈現(xiàn)人員逐步聚集態(tài)勢。22時37分，外灘廣場東南角北側(cè)人行通道階梯處的單向通行警戒帶被沖破以后，現(xiàn)場值勤民警竭力維持秩序，仍有大量市民游客逆行涌上觀景平臺。23時23分至33分，上下人流不斷對沖后在階梯中間形成僵持，繼而形成“浪涌”。23時35分，僵持人流向下的壓力陡增，造成階梯底部有人失衡跌倒，繼而引發(fā)多人摔倒、疊壓，致使擁擠踩踏事件發(fā)生，事件造成36人死亡49人受傷[3]。

（二）現(xiàn)行城市公共安全風(fēng)險評估機(jī)制

城市公共安全風(fēng)險評估機(jī)制是指對城市公共安全進(jìn)行風(fēng)險評估的機(jī)構(gòu)和制度，包括評估主體、評估內(nèi)容及指標(biāo)體系、評估方法、評估程序、評估結(jié)果五方面內(nèi)容。上海在城市公共安全體系建設(shè)方面起步較早，到目前為止已建立起以公安局和民防局為核心的城市風(fēng)險管理系統(tǒng)。在上海外灘踩踏事件中，風(fēng)險評估機(jī)制的運(yùn)行如下：

第一，評估主體。上海由市公安局為主的社會安全體系全面負(fù)責(zé)應(yīng)對和處置各類突發(fā)性社會安全風(fēng)險。2004年9月30日上海啟用市應(yīng)急聯(lián)動中心在突發(fā)事件的先期處置中發(fā)揮應(yīng)急指揮和快速聯(lián)動的作用。2005年上海成立應(yīng)急管理委員會，下設(shè)應(yīng)急管理委員會辦公室。上海目前的城市公共安全風(fēng)險評估主要是以市委、市政府為主導(dǎo)，在“以人為本、預(yù)防為主、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)”的原則下牽頭組織各區(qū)縣縣政府及相關(guān)部門開展風(fēng)險評估工作。在2014年年底的上海外灘踩踏事件中，外灘新年倒計時活動風(fēng)險評估由黃浦區(qū)旅游局進(jìn)行，而現(xiàn)場風(fēng)險評估工作主要由黃浦區(qū)公安分局指揮中心及上海市公安局指揮中心進(jìn)行，通過現(xiàn)場影像數(shù)據(jù)信息由指揮中心指揮員報送黃浦區(qū)公安分局領(lǐng)導(dǎo)及市公安局領(lǐng)導(dǎo)，從而對現(xiàn)場公共安全風(fēng)險進(jìn)行粗略評估。

第二，評估內(nèi)容及指標(biāo)體系。城市公共安全風(fēng)險評估是對城市潛在的風(fēng)險源的數(shù)據(jù)信息匯總分析，判斷其性質(zhì)、危害程度及影響區(qū)域，對其分級分類，從而做好充分響應(yīng)準(zhǔn)備，以避免事態(tài)的擴(kuò)大和升級，減少危害損失。上海市把危及城市公共安全的災(zāi)害事故分為19類25種，每種又細(xì)分為一般、重大、特大三個等級。由市公安局編制的《上海市密集人群擁擠事故應(yīng)急處置預(yù)案》按照人群密集公共場所事故的嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍，將人群密集公共場所事故分為四級：Ⅰ級（特別重大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）、Ⅳ級（一般），并依次用紅色、橙色、黃色和藍(lán)色表示。在踩踏事件中，應(yīng)急指揮中心及公安局主要是對外灘廣場的人流量進(jìn)行評估，由于并未制定外灘活動應(yīng)急預(yù)案，對于外灘公共安全的風(fēng)險評估主要依賴于現(xiàn)場觀測數(shù)據(jù)信息，并根據(jù)人流量密度評估現(xiàn)場安全風(fēng)險，判斷是否需要加派警力引導(dǎo)人群疏散。

第三，評估程序。城市公共安全風(fēng)險評估的主要程序是風(fēng)險源識別、風(fēng)險分析和風(fēng)險評估。事態(tài)出現(xiàn)惡化端倪時，報警信息迅速匯集到指揮中心，傳送至各區(qū)域指揮中心，并及時向上級指揮中心和行政領(lǐng)導(dǎo)報送進(jìn)行風(fēng)險評估。黃浦區(qū)指揮中心根據(jù)視頻攝像頭、數(shù)據(jù)采集終端以及語言通信終端等獲得信息并上報現(xiàn)場數(shù)據(jù)信息，黃浦區(qū)公安分局及上海市公安局根據(jù)上報信息進(jìn)行緊急分析評估，提醒做好響應(yīng)準(zhǔn)備。

（三）風(fēng)險評估機(jī)制存在的問題分析

第一，職能不清與評估主體不明確。任何群眾活動之前，都必須要做足風(fēng)險評估，相關(guān)的各委辦局、各屬地部門、各企事業(yè)單位都要各司其職，承擔(dān)相應(yīng)的任務(wù)和責(zé)任。上海于2004年和2005年分別成立應(yīng)急聯(lián)動指揮中心和應(yīng)急管理委員會，應(yīng)是對活動進(jìn)行風(fēng)險評估的參與者之一，但在外灘新年倒計時活動中，卻并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。事件中的評估工作主要由公安行政領(lǐng)導(dǎo)個人評估，缺乏相關(guān)部門和專業(yè)隊伍的參與，相關(guān)部門甚至沒有發(fā)揮作用，部門之間職責(zé)不清，僅靠公安部門進(jìn)行風(fēng)險防控工作?，F(xiàn)有的法制沒有明確風(fēng)險評估主體，形成由“條線部門”主導(dǎo)的各自為政的評估機(jī)制。

第二，評估技術(shù)落后與方法不科學(xué)。國內(nèi)外對于風(fēng)險評估的方法很多，當(dāng)前常用的是突變級數(shù)法，但當(dāng)前評估主體并不具備專業(yè)知識水平。目前，國內(nèi)外對人員擁擠的判別沒有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，只限于特征的描述[4]。有規(guī)定指出景區(qū)、景點(diǎn)室內(nèi)達(dá)到1m2/人、室外達(dá)到0.75m2/人，即要啟動應(yīng)急預(yù)案[5]。對于上海這樣的特大型城市，人員擁擠需要科學(xué)考察單位時間內(nèi)和單位地點(diǎn)內(nèi)人員的流動情況，而不是僅憑對人流的大致主觀推測來進(jìn)行評估。據(jù)市民回憶，事發(fā)當(dāng)晚，外灘人流密度高達(dá)6人/m2，但這一數(shù)據(jù)并沒有得到指揮中心的準(zhǔn)確監(jiān)測。事發(fā)前，黃浦區(qū)政府及相關(guān)部門也并未進(jìn)行全面、系統(tǒng)、科學(xué)的風(fēng)險評估。應(yīng)對事件的直接做法就是部署警力，卻并沒有采用科學(xué)評估的手段。

第三，風(fēng)險意識薄弱與知識不足。2014年12月9日黃浦區(qū)政府第76次常務(wù)會議明確指出區(qū)公安分局與市政委等部門做好活動預(yù)案。作為活動承辦單位，黃浦區(qū)旅游局對轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)區(qū)域風(fēng)險評估不足，而黃浦區(qū)政府嚴(yán)重缺乏公共安全風(fēng)險防范意識，未檢查監(jiān)督會議具體要求的貫徹落實(shí)，也未對可能存在的大量人群聚集做安全風(fēng)險評估，沒有對活動可能出現(xiàn)的安全風(fēng)險予以高度重視，缺乏應(yīng)有認(rèn)知。在事件處理過程中，政府及公安局等領(lǐng)導(dǎo)未能及時正確評估人群集聚的風(fēng)險，知識不足正是一大原因，由于知識結(jié)構(gòu)的欠缺，無法進(jìn)行專業(yè)評估，導(dǎo)致判斷失誤，應(yīng)對嚴(yán)重缺失。另一方面，現(xiàn)有預(yù)案及研究成果也存在實(shí)踐操作性弱的問題。

第四，條塊分割與部門協(xié)同不夠。交通部門和交通管理部門是人群集散、空間移動、流量管控的關(guān)鍵部門。對于外灘新年活動，地鐵、公交、車輛的交通管控都應(yīng)做好規(guī)劃評估，這不僅僅是公安局和指揮中心的任務(wù)。而對人流的趨向和流動狀況，通信技術(shù)部門也必須及時將數(shù)據(jù)信息報送上級相關(guān)部門。在這個過程中，部分部門已經(jīng)完成相關(guān)工作，而踩踏事件依然發(fā)生，這是因為部門條塊分割，協(xié)同性不夠。

三、城市公共安全風(fēng)險評估機(jī)制的構(gòu)建與完善

（一）完善并嚴(yán)格執(zhí)行各項規(guī)程，規(guī)范評估程序

完善風(fēng)險評估法制建設(shè)，依據(jù)國家公共安全法制的要求，結(jié)合地方特色，針對風(fēng)險源的特點(diǎn)，構(gòu)建完整的城市公共安全評估法制體系。對評估程序、運(yùn)作體制、評估權(quán)限等都應(yīng)有明確和詳細(xì)的規(guī)定。分解城市公共安全風(fēng)險評估任務(wù)，強(qiáng)化任務(wù)落實(shí)，推動風(fēng)險評估體系建設(shè)。編制城市公共安全風(fēng)險評估白皮書，強(qiáng)化評估科學(xué)性，細(xì)化各項評估流程，規(guī)范評估程序。同時，要強(qiáng)化執(zhí)行監(jiān)督，將風(fēng)險評估工作寓于日常監(jiān)管工作中，落實(shí)風(fēng)險防控措施。

（二）加強(qiáng)風(fēng)險評估技術(shù)支撐，更新評估方法

完善綜合管理信息系統(tǒng)，形成覆蓋全市的信息管理技術(shù)平臺。建立起公共安全風(fēng)險數(shù)據(jù)庫及案例庫，將歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行結(jié)構(gòu)化處理。在遇到問題時在案例庫中檢索過去類似案例，對現(xiàn)有風(fēng)險因素進(jìn)行更為準(zhǔn)確的評估。另一方面，在監(jiān)測方面，加強(qiáng)監(jiān)控技術(shù)支撐，綜合利用計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)、通信網(wǎng)絡(luò)和數(shù)字監(jiān)控等先進(jìn)技術(shù)，建立起基于GIS（地理信息系統(tǒng)）的多功能公共安全風(fēng)險評估技術(shù)平臺，實(shí)現(xiàn)更為準(zhǔn)確的風(fēng)險信息獲取，并在全市重要場所設(shè)立顯示屏、戶外廣播等安全提示設(shè)施。在評估方法上，引入專業(yè)團(tuán)隊，與國外先進(jìn)評估方法接軌，采用專業(yè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計和理論方法，建立完善的城市公共安全風(fēng)險評估指標(biāo)體系，建立風(fēng)險評估模型。

（三）建立公共安全專家評估系統(tǒng)，強(qiáng)化教育培訓(xùn)

多元化評估不僅是科學(xué)評估的需要，也是民主建設(shè)的內(nèi)在要求。事件發(fā)生時，往往需要決策者在短時間內(nèi)完成信息評估并迅速做出判斷決策，這對決策者的素質(zhì)和能力要求特別高，而現(xiàn)有決策者并不具備這樣的能力。學(xué)者戚建剛認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)有的應(yīng)急工作辦事機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)，通過增強(qiáng)職權(quán)職責(zé)、配備專家精英、更新軟硬件設(shè)施等方面的改革，提高其獨(dú)立性、權(quán)威性、專業(yè)性和精確性，從而集中、統(tǒng)一、權(quán)威、精確、高效地防范和應(yīng)對社會風(fēng)險[6]。而對于決策者，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)風(fēng)險評估教育培訓(xùn)，提高管理者的風(fēng)險意識和風(fēng)險評估能力是預(yù)防工作得以貫徹的根本保障。

（四）條塊結(jié)合，推動風(fēng)險評估的協(xié)同合作

制定符合實(shí)際的工作運(yùn)行流程，建立組織、部門之間的協(xié)同配合機(jī)制，保證信息溝通的快速與通暢。協(xié)作問題主要來自組織結(jié)構(gòu)因素和現(xiàn)有行政體制因素，組織結(jié)構(gòu)因素包括結(jié)構(gòu)的靜態(tài)涉及和組織運(yùn)行的動態(tài)過程。因此對于橫向聯(lián)系的組織設(shè)計應(yīng)當(dāng)以橫向協(xié)調(diào)與橫向制約的方式設(shè)計，實(shí)行層層協(xié)調(diào)，采用標(biāo)準(zhǔn)化的協(xié)調(diào)方式。出臺有關(guān)職責(zé)分工的基本制度，建立協(xié)調(diào)監(jiān)督制度，設(shè)立協(xié)調(diào)類工作的量化指標(biāo)體系，納入部門和個人的工作考核。

四、結(jié)語

城市公共安全風(fēng)險管理體系是一個龐大的、開放的和模塊化的系統(tǒng)，比一般的組織結(jié)構(gòu)都要復(fù)雜。風(fēng)險評估是做好風(fēng)險管理的前提和保證，為了保證城市公共安全風(fēng)險管理體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，必須建立高效、靈活的風(fēng)險評估運(yùn)行機(jī)制。我國目前公共安全保障基礎(chǔ)尚且較為薄弱。本文通過結(jié)合上海外灘踩踏事故的案例對其風(fēng)險評估機(jī)制運(yùn)行進(jìn)行分析，從評估主體、評估程序、評估方法等方面分析其中顯現(xiàn)的問題，進(jìn)而探討城市公共安全風(fēng)險評估機(jī)制的構(gòu)建和完善，為風(fēng)險評估的模型建構(gòu)、科學(xué)分析和實(shí)踐操作提供研究參考。

參考文獻(xiàn)：

[1]左學(xué)金，晉勝國.城市公共安全與應(yīng)急管理研究[M].上海：上海社會科學(xué)院出版社，2009.

[2]北京國際城市發(fā)展研究院中國城市“十一五”核心問題研究課題組.城市公共安全與綜合減災(zāi)應(yīng)急機(jī)制[J].領(lǐng)導(dǎo)決策信息，2004（39）.

[3]上海外灘擁擠踩踏事件調(diào)查報告全文[EB/OL].人民政協(xié)網(wǎng)，（2015-01-21）[2015-05-02].http：//.cn/-

sy/yw/2015/01/21/435259.shtml.

[4]孫超，吳宗之.公共場所踩踏事故分析[J].安全，2007（1）.

[5]北京市公園風(fēng)景名勝區(qū)安全管理規(guī)范（試行）[Z].北京市人民政府，2005-01-24.

[6]戚建剛.風(fēng)險規(guī)制過程合法性之證成――以公眾和專家的風(fēng)險知識運(yùn)用為視角[J].法商研究，2009（5）.

[7]王紹玉，馮百俠.城市災(zāi)害應(yīng)急與管理[M].重慶：重慶出版社，2005.

[8]董華，張吉光，等.城市公共安全――應(yīng)急與管理[M].北京：化學(xué)工業(yè)出版社，2006.

[9]王振海，陳洪泉，等.城市公共安全管理――以青島為個案的分析[M].青島：中國海洋大學(xué)出版社，2005.

[10]張沛，潘峰.現(xiàn)代城市公共安全應(yīng)急管理概論[M].北京：清華大學(xué)出版社，2007.

Construction of Mechanism of Risk Assessment on Urban Public Safety

――Based on the analysis of the stampede at Shanghai’s Bund area

ZHENG Qianqian

（East China university of political science and law， Shanghai 201600， China）