序言：作為思想的載體和知識的探索者，寫作是一種獨特的藝術，我們為您準備了不同風格的5篇土地管理法補償標準，期待它們能激發您的靈感。

篇1

關鍵詞：土地管理法修改；土地資源；市場配置；機制完善

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.04.52 文章編號：1672-3309（2013）04-130-02

2012年11月28日，國務院總理主持召開國務院常務會議中討論通過的《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》（以下簡稱《土地管理法》）對農民集體所有土地征收補償制度作了修改。作為土地管理的基本法律，《土地管理法》在保護耕地、促進城市化等方面一直發揮著重要作用。但是該法在立法之初所堅持的國家主義立法思維及重管理效率、輕權利保障的立法理念使這部法律嚴重滯后。

一、土地資源配置與《土地管理法》

土地資源是一種不可再生資源，作為人類賴以生存和繁衍的基礎性資源，關系著國民經濟發展乃至國家社會安全。提高土地資源的配置效率關鍵是要依靠有效的土地資源配置方式。目前，我國土地資源配置方式主要有行政配置和市場配置兩種。所謂行政配置是指土地資源由政府根據國民經濟發展的需要安排各種用地類型的比例以及以何種代價提供給用地者。市場配置則是各類用地主體（政府、企業和個人）通過市場方式獲得相關土地資源，以市場價格為指針，供求關系相調節，各類用地主體根據市場價格的變化以及相應的成本和收益狀況確定用地區位和面積。

確立完善市場配置方式，必須通過健全相關的法律來保障。作為我國重要的土地資源保護和開發的法律，《土地管理法》的重要內容就是進行土地資源的配置。要通過市場的基礎作用來合理配置土地資源就要修改《土地管理法》中的相關內容，建立健全相關制度。

二、現行《土地管理法》中土地資源市場配置存在的問題

在市場經濟條件下土地作為特殊商品，必然趨向市場化。目前，我國土地市場不健全、國家干預不適當以及由此帶來的土地利用不高效等諸多問題，都與相關政策法規的不完善有關。

（一）不健全的土地市場

首先，中國現行的土地市場為城市與農村的“二元土地市場”。城市土地市場包括一級土地市場和二級土地市場，國家壟斷一級土地市場，而集體所有土地進入城市市場必須首先由城市政府進行強制征用。二元土地市場的存在根源于國有土地使用權和集體土地使用權嚴重的不平等，這種不平等是集體土地使用權的殘缺和不平等對待造成的。這種城鄉分裂的二元市場，使政府成為土地市場的壟斷經營者，一方面造成了地方政府對土地轉讓收入及土地融資的過度依賴，另一方面政府對土地儲備制度鮮有關注。

其次，土地市場不健全的交易制度。《土地管理法》第43條確立了國家對建設用地的壟斷制度。排除極少個例，在我國建設用地必須屬于國有土地。實踐中的弊端體現在兩個方面：一是各級政府的用地審批制度，容易產生腐敗現象，影響社會穩定；二是國家壟斷建設用地供給，集體土地無法進入土地市場，就產權而言，形成了國家所有制與集體所有制不平等。

（二）不完善土地收益分配制度

同樣作為市場主體，政府和被征地的農民本應該平等地享有利益分配的權利。但集體所有土地不能直接入市，這使得土地增值收益被開發企業、中央政府和地方政府獲得，被征地的農民只能獲得征地補償，土地出讓金純收益則分配較少。《土地管理法》第47條規定：“國務院根據社會、經濟發展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準”，但是實踐當中補償標準卻與實際市場交易可獲得的利益相距甚遠。而且土地補償無統一標準，“同地不同價”也屢見不鮮。現實中這種不平等的主體、不合理的利益分配以及不統一的賠償標準造成了嚴重的社會矛盾。

（三）國家干預的濫用

在土地資源的配置中，國家“濫用”市場干預情況凸顯為以下三個問題：第一，根據現行法律的規定，各級政府是土地一級市場的開發主體，土地市場的壟斷經營者和管理者的雙重身份使其權力過于集中又缺少監督；第二，地方政府依賴出賣土地獲得財政收入導致土地資源浪費、城建無序等現象；第三，征地范圍的不明確，“公共利益”界定不清。

三、土地資源市場配置的完善與《土地管理法》的修改建議

目前土地資源的市場配置機制不完善，要解決這一問題就要建立一套完善法律法規，特別是完善《土地管理法》中不適應現代市場經濟發展的方式。要建立統一、開放、競爭、有序的土地市場，至關重要的一點就是通過法律法規來規制和協調好市場機制與國家干預的關系。

（一） 健全土地資源市場配置機制

首先，改革土地收益分配制度。根據現行《土地管理法》第47條規定征地補償標準，其主要存在三點缺陷：第一，土地原用途補償制度，即政府對被征土地的補償未將增值部分計入其中；第二，限額補償制度，即補償額最高不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍，遠遠低于被征地農民的實際收益；第三，地方政府定價制度，即國家授權地方政府規定具體補償標準，而非土地市場調控價格機制。以上補償標準嚴重損害了被征地人利益，實際上是把土地收益交由政府和開發商共同分享，實踐當中屢釀 “征地悲劇”的惡果。

筆者認為，補償標準應當由供地和需地雙方通過自愿協商來決定補償標準；如協商不成時，由雙方都能接受的資產評估公司作為第三方，按照當地市場價格決定補償標準。此次《土地管理法（草案）》明確了公平補償的基本原則，規定征收農民集體所有的土地應當給予公平補償，而且補償資金不落實的，不得批準和實施征地。同時草案中還涉及授權國務院制定征收農民集體所有土地補償安置的具體辦法。這實際上是為《農村集體土地征收補償條例》的出臺鋪平道路。

其次，健全農村土地入市制度。《土地管理法》在土地市場交易主體上應當改革，轉變政府壟斷一級市場的現狀，使農民在未來成為農村集體土地交易的主體，再通過調節稅收的方式，使部分土地收益成為地方財政收入。土地市場適度引入競爭機制，使土地交易流程制度化，減少人為操作空間，減少腐敗發生。健全土地交易信息披露制度，以便更好地引入市場競爭。同時，從民法角度講，改革土地權利制度勢在必行。根據《物權法》中相關規定，完善集體所有土地的用益物權的流轉制度，改變目前《土地管理法》中集體所有土地不能進入市場的規定，建立統一的城鄉土地市場。

（二） 完善國家干預土地資源配置機制

國家對土地資源配置進行適當的干預是必要的，但是這并不代表政府可以替代市場，國家和市場應當在土地資源配置中相互補充共同推進的作用。

第一，縮小土地劃撥范圍。《土地管理法》第2條中“公共利益”的邊界難以確定，導致政府征地幾乎不受任何實質性制度的制約而擁有過于強大的土地征收權力。“實現公共利益”成為地方政府強制征收土地常用借口。因此，筆者建議首先政府征地的權力應當符合比例原則，以此限制其權力的濫用；其次必須依法明確 “公共利益”含義和范圍提高其可操作性。

第二，改革《土地管理法》中土地利用規劃和儲備制度。因地制宜的制定土地規劃制度，根據市場需求建立規劃機制，來保障規劃機制的科學、有效實施，充分發揮規劃的整體控制作用。同時，制定科學的土地儲備規劃，擴大公益性用地的收購與儲備，建立土地儲備金制度。

第三，強化耕地保護制度和改革土地用途管制模式。嚴格耕地保護將是《土地管理法》修訂的主要目的之一。實際上，耕地保護制度涉及的內容比較繁雜，但基本內涵應圍繞責任及其操作體系展開。現行《土地管理法》第四章“耕地保護”及第七章“法律責任”，各種耕地保護制度都缺乏法律后果的規定，致使立法的預期目的難以實現，而且削弱了法律的威懾力，影響了法律的權威性。《土地管理法》修訂時理應增加耕地保護制度法律責任的規定。《土地管理法（草案）》對此已有改觀，增設了各級政府耕地保護目標責任制及耕地保護考核制，對強化耕地保護無疑具有促進作用。不過，如何落實耕地保護目標責任制及考核制，以及考核不合格需要承擔何種法律后果，仍有待進一步細化。

四、結語

完善土地資源市場配置機制僅靠《土地管理法》是不夠的，必須依靠《憲法》及《城市房地產管理法》《土地承包法》等其他法律法規體系的健全。法律規范與政府干預相互協調，才能實現經濟效益、社會效益和環境效益的統一。下一個五年規劃推進中，城鎮化規模不斷擴張，土地利用數量不斷攀升，進一步推動市場穩定有序的發展具有巨大的現實意義。

參考文獻：

[1] 楊世建.土地征收與農民權利的憲法保障[J].云南行政學院學報，2011，（04）：116-119.

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土地征收是國家為了公共利益的需要，按照規定的批準權限和程序，將農民集體所有的土地轉變為國家所有，并給農民集體和個人以補償的法律制度。土地不僅是不可再生的資源，也是人類賴以生存的物質基礎，因此歷來為人們所重視。那么作為土地征收的有關立法也顯得異常重要，但我國還沒有專門的《土地征收法》，目前的土地征收主要靠《憲法》和《土地管理法》及其實施條例來調整。這樣的立法現狀不但與土地征收的法律地位不相適應也顯得有點單調。另外隨著我國的飛速及各地化、城市化進程的加快，大量的土地被征收，用于非農化建設，農村集體土地征收的狀況更加混亂。因此農村集體土地在征收過程中所暴漏出來的也就越來越多，有些行為已嚴重違背了土地征收的基本原則和立法本意。主要表現在以下幾方面：如土地征收權被濫用、各地補償標準及范圍不合理、征收程序不規范不民主及以租代征等等。這一系列問題的存在如不加以妥善解決將直接侵犯廣大農民的利益，另外也直接擾亂國家整個土地資源規劃和利用，因此作者建議從以下幾方面加以完善。一、首先從立法上明確規定“土地征收”和“土地征用”的區別。二、村民小組作為土地所有權人的法律地位應加以明確。三、嚴格限定土地征收的條件。四、農村集體土地征收應市場化運作，加強政府向服務型功能轉化。五、擴大土地補償范圍，采取多種形式的土地征收補償方式。六、完善土地征收程序，加強征地民主。七、“公共利益”應法定化。八、制定專門的土地征收法。

關鍵詞：集體土地征收 土地征收和土地征用

缺陷及完善

土地征收制度是《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》為社會公共利益所確立的一種基本法律制度。①對土地征收的概念界無大的爭議，在以前有的稱土地征用即國家依照法律規定將土地收為公用。②有的還稱為國家建設征用土地，也就是國家運用行政權力把農民集體土地轉為國家所有的行為。③如一九九八年《土地管理法》就沿用此概念。因此我們現在一般認為土地征收是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規定的批準權限和程序，將農民集體所有的土地轉變為國家所有并給農民集體和個人以補償的法律制度。土地作為農民生產的基本要素和人類賴以生存的物質基礎其重要性是不言而喻的，但是目前除了一部《土地管理法》及其實施條例和《憲法》的原則性規定外，我國沒有一部專門的《土地征收法》，這顯然與土地征收的法律地位及其重要性不相適應。另外隨著我國經濟的飛速發展和各地工業化、城市化進程的加快，大量的土地被打著“公共利益”的旗號而濫用，用于非農化建設，有些純粹是經營性的開發，完全是為了獲得私利。這些行為嚴重違背了土地征收的基本原則和立法本意，所暴漏出來的問題也越來越多，已嚴重了我國土地征收市場發展的秩序，這更迫切需要出臺一部專門的《土地征收法》。

一 目前我國土地征收的法律概況

我國土地實行的是社會主義公有制，即全民所有制和農民集體所有制。那么作為土地所有制的法律表現形式，土地所有權也相應分為國家土地所有權和集體土地所有權。而按照我國《土地管理法》第二條第四款的規定，我國的土地征收也只能發生在國家和農民集體之間，因此本文所談的土地征收不包括國有土地使用權的征用。

近年來隨著我國城鎮化水平的進一步提高，土地征收現象越來越普遍，它也成為農村的一個基本法律問題。另外土地征收本身就是經濟發展的結果，它和經濟的發展密不可分，經濟越發達的地區，土地征收發生率也越高，這就使我國的土地征收和經濟發展緊密相連并且表現得越來越明顯。土地的征收在國民經濟生活中顯得是如此重要，但是我國目前還沒有一部專門的《土地征收法》，目前的土地征收、征用主要靠《憲法》、《土地管理法》及其《實施條例》以及國務院《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條理》等相關行政法規、規章來調整。就目前來說國家只要是為了“公共利益”的需要隨時都可以對農民集體所有的土地實行強制征收。并且按照《土地管理法實施條例》第25條的規定對征收這種法律行為任何單位和個人不得提出異議，如對征收土地的補償費用有異議也只能提請批準征地的政府裁決。但征收補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。另外按照現行《土地管理法》第47條的規定，征收耕地的補償費用僅包括土地補償費用、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費，至于補償標準為該耕地被征收前3年平均年產值的六至十倍，特殊情況下不超過三十倍。從以上立法可以看到我國的土地征收補償采用的是有限的低價補償，并且補償范圍也只限于《土地管理法》第47條的規定。

實質上土地征收的補償費用在我國是和當地的經濟發展相適應的，東部地區往往高于中西部地區，就目前中原地區一般耕地年產值僅為1000元左右，也就是說每畝耕地的土地補償費用為3萬元，這點費用根本不能保障失地農民以后的生活，而征地后土地的市場價格往往為補償費用的十幾倍甚至幾十倍。土地征收前后的巨大差價誘惑著部分地區大搞各類開發區，以致前幾年出現大規模的“圈地運動”，甚至有些地方出現了征而不用，等待升值使大量土地閑置，浪費土地資源的現象。另據有關部門統計：在《中華人民共和國土地管理法》通過后的1986年至1995年，耕地累計減少10266萬畝，年均減少1027萬畝，在這些減少的耕地中，其中違法用地總量達428.7萬畝。④全國1/3以上的群眾生活歸因于土地問題，而其中60%左右直接由征用引起。⑤因此基于上述土地使用狀況土地征收制度的改革也是勢在必行。

二 當前土地征收制度的缺陷

（一） 土地征收權被濫用

當前土地征收過程中所存在的一系列問題與我國土地征收法律、法規的不完善和政府對土地管理的缺位有關。《中華人民共和國憲法》第10條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”《中華人民共和國土地管理法》第 2 條第4款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行征收或者征用并給予補償。”實際上公共利益的概念已被擴大到經濟建設，可以說許多企業都打著“公共利益”的名義來申請用地，那么這就存在一個“公共利益”如何界定的問題。我建一個學校和是為了公共利益，我開發一個經濟適用房住宅小區是否也為公共利益呢？

另外“公共利益”外延界定的不明確也導致土地征收權被國家權力機關極度濫用。因為我國土地征收的補償費用實行的并非真正的市場價格，而是由國家單方制定的補償標準和范圍，遠遠低于市場價格。即使這樣的低價也往往是由用地單位來支付的，國家實際上是無對價取得土地，這就加劇了土地征收權的濫用。

（二） 土地征收補償標準和范圍不合理

1、補償標準和范圍缺乏足夠的法律依據

按照目前的土地征收制度，實際上是土地所有權的轉移，即由農村集體所有轉變為國家所有。既然是兩種所有制的轉移，那么在市場經濟條件下土地的價格就應該由市場來決定，就應該由法定的土地價格評估機構來評估。而現行法律規定是按照被征用土地前3年的平均產值的6—10倍來的，一方面這種制度受多種因素的影響如市場、土地用途、地區差異、種植條件等。另一方面按照法律規定集體土地征收是單方強制性的，被征收單位不得拒絕，按照《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款的規定，被征收土地的農村組織和農民只有對土地補償標準有異議的，才有權要求批準征收土地的人民政府裁決。這個異議是指對6—10倍以內，而對于被征地單位的補償要求高于10倍的救濟措施在立法及司法解釋中并未提及。另外這樣的規定也違背了民法規定的財產所有權的基本權能，體現不出農村集體組織作為土地所有權人的法律地位。

2、征地補償范圍小、標準低

從現行的法律法規來看，土地征收的補償范圍一般限于土地補償費、安置補助費、青苗補償費、地上附著物補償費、新菜地開發建設基金、土地復墾費或耕地開墾費等。這樣的補償范圍在土地市場發展的今天遠遠彌補不了農民失去土地的損失。因此是否能考慮一下象國外一樣進一步擴大征地的補償范圍，如加拿大的土地征收補償一般包括（1）被征收部分的補償，必須根據土地的最高和最佳用途及當時的市場價格。（2）有害或不良影響補償，主要針對被征收地塊剩余的非征地，因建設或公共工作對剩余部分造成的損害，可能還包括對個人或經營損失及其他相關損失的補償。（3）干擾損失補償，被征地所有人或承租人因為不動產全部或基本征收，因混亂而造成的成本或開支補償。（4）重新安置的困難補償。⑥

另外德國對土地的補償范圍也值得借鑒，如（1）土地或其他標的物權利損失補償標準為：以土地或其他標的物在征收機關裁定征收申請當日的轉移價值或市場價值為準。（2）營業損失補償，補償標準為：在其他土地投資可獲得的同等收益。（3）征收標的物上的一切附帶損失。⑦其實土地征收補償范圍在我國個別地方也有所突破，如《江蘇省蘇州市征用土地暫行辦法》第14條規定的就有保養費，并且在該辦法第24條還對保養費的發放辦法作出了詳細規定。

另一方面土地的補償標準也有點過低，按照法律規定補償標準為被征收前3年畝產量的6—10倍，這樣算下來荒地補償費每畝為5000元左右，即使可耕地在有些農村也只有20000元，不要說彌補損失了，甚至連原來的生活水平都難以維持。

3、安置補助費過低，解決不了勞動力安置問題，另外也與我國現行勞動法不協調。

例如湖北省的安置補助費一般在5000—14000元/畝，這樣低的安置費，用人單位根本

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中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.06.305

一、集體土地征收制度概述

（一）概念與背景

在我國，土地所有權的主體只有國家和集體經濟組織。依照現行的法律制度，土地所有權不能自由地在流通市場買賣，農村集體土地使用權的流轉也受到了較大的限制。因此，當國有土地難以滿足公共利益的需求時，國家就只能依靠征收和征用兩種強制手段取得其他主體的土地，以滿足其用地需求。征收和征用雖均以公共利益為出發點，但二者存在明顯的區別。具體而言，土地征收的法律后果是將原土地的農民集體所有權變為了國家所有權，即土地所有權的主體發生了變化，而征用僅僅是臨時性地改變了土地使用權的主體。

所謂集體土地征收，指的是國家為公共利益的需要，由縣級以上地方人民政府及其土地行政主管部門組織實施，依法將屬于集體所有的土地變為國有，確定給建設單位使用，并對集體經濟組織及有關農民給予補償和安置的一種具體行政行為。

集體土地征收包含三層法律關系，其一，國家作為征收主體與被征收主體集體經濟組織或農民之間的征收與被征收的關系，其二，國家作為征收主體與用地主體建設單位之間供地與用地的關系，其三，建設單位與集體經濟組織、農民之間補償與被補償的關系。目前，這三層法律關系沒有理順。集體土地征收作為一項具體的行政行為，應當表現為政府與集體組織、農民兩者之間的直接而簡單的關系。對集體組織、農民進行補償不應由用地主體建設單位進行，在實踐層面上，這種做法容易導致被征收主體的合法權益得不到切實的保障。不牽涉到建設單位，單純的政府與集體的征收補償關系才是制度未來發展的方向。

（二）集體土地征收的基本程序

《土地征收管理法》規定了集體土地征收的法定程序。依據該法規定，集體土地征收包括如下基本程序：征地審批、征地公告、補償登記、確定補償安置方案、事實補償安置。

征地公告是指縣級以上政府告知集體土地所有人其所有的土地，經有權機關批準已被國家征收。《土地管理法》第四十六條第一款作出了原則性規定：“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。”《土地管理法實施條例》第二十五條則對公告程序的具體內容進行了明確說明：第一，公告主體是被征用土地所在地的市縣人民政府；第二，公告內容是批準征地機關、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、人員安置辦法以及辦理征地補償的期限等；第三，公告地點是被征用土地所在地的鄉、村。

補償登記程序在《土地管理法》和《土地管理法實施條例》中規定存在差異。根據《土地管理法》，被征用土地的所有權人、使用權人應當在公告規定的期限內持權屬證書到當地政府土地行政主管部門辦理登記。但《土地管理法實施條例》則將登記機關規定為公告中指定的政府土地行政主管部門。實施條例將辦理補償登記的機構規定為公告指定的相關部門，相比《土地管理法》之規定在實際操作上更具靈活性，因而更有利于征收主體在進行征收公告時從高效便民的角度出發，選擇更便利被征收主體辦理征地補償登記的政府土地行政主管機關進行登記。征地補償登記這一程序的內容主要分為兩個方面：第一，辦理登記的期限為公告規定的期限。在相關法律上，由于征用土地涉及面積、人數等多種因素，登記期限并沒有給出一個具體的時間限制，而是交由公告主體依據不同的實際情形進行確定；第二，登記機關為公告指定的機關。

確定補償安置方案，包括以下幾個步驟：第一，補償安置方案的確定。法律規定只對補償安置方案的主體進行了限定，并未涉及安置方案確定程序的具體內容。依此規定，征地補償安置方案是行政機關的內部程序，被征收人無權參與方案的確定過程。因此，補償安置方案系屬行政機關作出的單方面決定；第二，公告補償安置方案；第三，聽取意見；第四，上報批準。補償安置方案應報“市、縣人民政府批準”。

（三）集體土地征收補償制度

農村集體土地征收補償制度在土地征收體系中處于核心位置。它既是一種權力約束機制，更是一種利益協調、權利保障機制。就其對權力約束的功能而言，征收補償費的支出能夠有效限制政府過于草率地采用征地權這一行政權力，集體土地征收補償制度是對公權力的實質性約束。就其作為權利保障機制的一點而言，被征收對象依據公平原則應當獲得適當的補償，在公共利益和私人利益相沖突時，補償制度提供了一條救濟途徑。

除憲法之外，集體土地征收補償制度的法律依據還集中體現在《土地管理法》與《物權法》等法律文件之中。《土地管理法》及實施條例對集體土地征收補償制度的規定較之于《物權法》更為詳實具體，是該制度的主要法律依據。

從征收土地的補償范圍來看，我國法律規定只對直接損失予以補償，被征收主體的間接損失和其他相關損失一般不予補償；從征地補償標準來看，被征收主體獲得補償的數額根據被征收土地原有用途的不同基本采平均年產值的倍數方法計算；從補償爭議處理程序來看，補償標準產生爭議時，由縣級以上政府處理，如果協調不成，則交由批準征地的政府通過裁決的方式予以解決。

此外，國務院于2006年頒布的《關于加強土地調控有關問題的通知》、國土資源部分別于2010年、2014年下發的《關于進一步做好征地管理工作的通知》和《國務院辦公廳關于落實中國中央國務院關于全面深化農村改革加快推進農業現代化若干意見有關政策措施分工的通知》三個法律文件均對集體土地征收補償制度進行了不同程度、不同方面的完善。

二、集體土地征收制度的主要缺陷

（一）征收目的界定不清

國家行使征收權的正當性之前提在于征收土地是為公共利益之必要。換言之，國家只有為了公共目的，才能夠對公民的基本財產權利給予一定的限制，否則，將可能導致政府行政權力的濫用。我國立法對“公共利益”作出了規定，但對于其概念并沒有進行明確的限定。公共利益這一概念本身具有模糊性，包涵相當廣泛的外延，對其若不進行明確的界定，有可能造成政府征收權的濫用，征收土地行為的擴大化，進而損害集體組織及廣大農民的切身利益。

由于立法對公共利益界定不清，直接導致在實踐中我國公共利益認定的行政主導性與征收泛化。按照《土地管理法》的規定，公共利益的認定完全由行政機關單方面決定。立法層面授予了行政機關最大化的自由裁量權，而缺乏被征地者等相關利益主體的監督約束。在國土資源部對北京、上海等十六個省市征地項目的一次調查中，數據顯示東部城市近十年來的所有征地項目真正用于公共利益的比例不到百分之十，大量的被征收土地用于經營性目的。

（二）征地補償的非市場化

2005年國土資源部下發《關于開展制定征地統一年產值標準和征地區片綜合地價工作的通知》，通知規定“必須按照征地統一年產值標準和征地區片綜合地價對農民補償”，這在本質上是政府主導定價，由政府利用所處的優勢地位單方面決定被征收土地價值。多年來，集體土地征收補償費用過低已成為引發征地矛盾的最突出原因。征地補償的非市場化在一定程度上體現了計劃經濟的色彩，長期以來過低的補償標準無法體現市場經濟條件下土地的真實價值，因此農民的合法權益也無法得到公平受償。

（三）征地程序不完善

前文已對集體土地的征收程序進行過討論，在此不再贅述。我國征地程序的一個非常明顯的特征是程序設置更傾向于保證政府的行政效率，被征收人則處于相對被動的地位。涉及被征收人的利益保護的程序如聽證、申訴等缺乏應有的具體的制度保障。盡管2004年《國土資源聽證規定》中賦予了相對人對征地補償標準和安置方案要求聽證的權利，但難以解決根本上的問題，整個征地過程群眾參與度低、透明度不高是普遍現象。目前關于保障農民知情權、參與權的程序性規定大多過于原則化，在實踐中缺乏可操作性，因此此類程序性權利難以得到真正落實。

三、完善集體土地征收制度的建議

（一）引入市場機制，建立合理的補償標準和范圍

目前，在我國，集體土地征收補償費用過低無疑是引發征地矛盾的最突出原因。雖然各地在原有基礎上不斷提高征地補償標準，但這種非由市場機制確定的補償標準不僅存在嚴重的滯后性，而且遠遠不能體現土地的實際價值，從而對農民的損失做到公平補償。

合理的集體土地征收補償標準，應當在公平市場價值的基礎之上，充分考慮到集體土地的市場價格，對征收土地的實際價值與原所有人的交易成本給予完全的補償。這在一定程度上也要求擴大征收補償范圍。

（二）具體完善集體土地征收程序

首先，法律應當嚴格、明確地界定“公共利益”的范疇。界定公共利益時，可以采用列舉加概括的立法方式，在進行概括時，還應當運用比例原則，進一步縮小公共利益的范圍。按照法律明確列舉和比例原則概括的雙重限制方法能夠有效的防止因公共利益不明確導致的行政權力濫用，加強對公共利益審查的力度。

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第二條  加強土地管理，是各級人民政府的重要職責。縣級以上人民政府土地管理部門主管本行政區域內土地的統一管理工作。鄉級人民政府負責本行政區域內的土地管理工作。

第三條  各級人民政府應采取有效措施，宣傳貫徹《土地管理法》和本辦法，保護土地資源，制止亂占濫用土地的行為。鼓勵合理開發和充分利用每寸土地。同時，必須保證國家建設項目，特別是重點建設項目需要的用地。

城鄉建設必須節約使用土地。根據城鄉建設規劃，可以利用原有的空閑地、宅基地和荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。個人建房，提倡蓋樓房。

第四條  國家建設征用土地，必須按下列程序辦理審批手續。

（一）建設單位持國務院主管部門或縣級以上人民政府按照基本建設程序批準的計劃任務書或其他批準文件，向土地所在地的省轄市或縣（市、區）人民政府土地管理部門提出用地申請。

（二）省轄市或縣（市、區）人民政府土地管理部門根據批準的文件和總平面布置圖、地形圖，以及城市規劃管理等有關部門的書面意見，正式核定用地面積，并組織用地單位與被征地單位簽訂補償、安置協議。

（三）用地申請按批準權限經縣級以上人民政府批準后，由所在地的省轄市或縣（市、區）人民政府土地管理部門簽發土地使用證，并根據建設進度一次或分期劃撥土地。

因搶險急需用地，經縣級以上人民政府同意，可以先使用。需要長期使用的，應及時補辦用地審批手續。

第五條  征用土地審批權限：

征用耕地（含菜地、園地、魚池、藕田，下同）3畝以下（“以下”含本數，下同），非耕地（含林地、牧地、柴山、灘地等，下同）10畝以下，由縣（市、區）人民政府批準；征用耕地10畝以下，非耕地20畝以下，由省轄市、自治州人民政府或由省人民政府委托地區行署批準；征用武漢市行政區域內耕地100畝以下，非耕地200畝以下，由武漢市人民政府批準。超過上述用地面積的逐級報批。

一個建設項目需要征用跨縣以上行政區域土地的，由上一級人民政府或地區行署按本辦法規定的審批權限批準或報批。

省轄市、自治州、縣（市、區）人民政府和地區行署批準征用土地的文件，須抄報省人民政府土地管理部門備案。

第六條  國家建設征用土地，由用地單位按下列標準支付征地費。除國家另有規定外，任何單位和個人，未經省人民政府批準，不得擅自提高或降抵標準，也不得以任何借口收取本辦法規定以外的費用或附加其他條件。

（一）土地補償費和地面附著物補償費。

1、征用省轄市郊區耕地的，按其年產值的五到六倍補償；征用縣級市和縣轄鎮郊區耕地的，按其年產值的四到五倍補償；征用其他地方耕地的，按其年產值的三到四倍補償。年產值的計算：國家牌價和市場價的平均數，乘以同類土地前三年平均年產量（下同）。

2、征用有收益的非耕地，按其年產值的二到三倍補償。

3、征用宅基地，按鄰近土地的補償標準補償。

4、被征土地上的青苗、樹木，能計算產值的，按產值補償；不能計算產值的，合理計價補償。征地協議簽訂后搶種的作物、樹木，不予補償。

5、被征土地上的建（構）筑物等的補償標準，由省轄市或縣（市、區）人民政府規定。違章建筑，不予補償。

（二）安置補助費。

1、征用耕地的，每一個需要安置的農業人口的安置補助標準，為被征用耕地每畝年產值的二至三倍。但是，每畝被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用耕地年產值的十倍。需要安置的農業人口數，按《土地管理法》第二十八條規定的方法計算。

2、征用有收益的非耕地的安置補助費，按其年產值的二至三倍支付。

3、征用無收益的土地，不付安置補助費。

（三）上述土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省人民政府批準，可以增加安置補助費。但土地補償費和安置補助費的總和不得超過被征地年產值的二十倍。

（四）征用城市郊區的菜地，用地單位應當按照國家有關規定繳納新菜地開發建設基金。

收費標準為：武漢市每畝7000至1萬元；其他省轄市每畝5000至7000元；縣級市每畝3000至5000元。

第七條  土地補償費和安置補助費，除被征土地上屬于個人的附著物和青苗補償費付給本人外，其余的按《土地管理法》第三十條規定的用途，由被征地單位擬訂使用計劃，經省轄市或縣（市、區）人民政府土地管理部門審查同意后，由用地單位支付給被征地單位，在土地部門的監督下按計劃使用。

新菜地開發建設基金由土地管理部門收取，交同級財政專項儲存，專款專用，任何單位不得挪用。此項經費用于開發新菜地和改造老菜地。使用計劃由土地管理部門會同農業和蔬菜生產主管部門及商業部門提出，經省轄市或縣（市、區）人民政府批準后實施。

第八條  因國家建設征用土地造成的多余勞動力，由當地土地管理部門和鄉（鎮）人民政府及被征地單位、用地單位共同協商，予以安置。其中安置到集體所有制單位和全民所有制單位就業人員的條件，由省人民政府另定。

第九條  對村（組）的集體土地一般不得全部征用，確因國家建設需要全部征用的，必須經省人民政府批準，其原有的農業戶口經審查核定后，可以轉為非農業戶口。

第十條  計稅土地被征后，其農業稅、特產稅的減免，按農業稅減免程序辦理。減免以前，由用地單位負擔。

第十一條  國家建設使用國家荒山、荒地、荒灘，按本辦法第五條規定的審批權限，經批準后無償劃撥。劃撥國營農、林、牧、漁場和科研、教育單位附設場、站使用的國有土地，按本辦法第六條規定的補償標準的下限，補給原使用單位。

第十二條  國家機關、團體、企事業單位和農、林、牧、漁場，在國家批準用于農業生產、科研或本場范圍內的土地上進行非農業建設的，按本辦法規定的征地程序，報縣級以上人民政府批準。

第十三條  鄉（鎮）村興辦企業，應首先利用現有設施和場地，嚴格控制占用土地。確需使用土地的，必須持縣級以上主管部門批準的計劃任務書或其他批準文件，向省轄市或縣（市、區）人民政府土地管理部門提出申請，按本辦法規定的審批權限辦理用地審批手續。使用非本集體所有土地的，還應按本辦法規定的各項補償標準的下限支付補償費，并妥善安置農民的生產和生活。

鄉（鎮）村興辦企業，其用地面積，不得超過國家關于同行業和相同經營規模的國營或集體企業的用地定額。

第十四條  鄉（鎮）村公共設施、公益事業建設需要使用集體土地的，經鄉（鎮）人民政府審核，按本辦法規定的審批權限辦理用地審批手續，對使用非本集體所有土地的，由主辦單位給被用地單位調整土地或給予適當補償。

第十五條  農村個人或個人合伙興辦企業，應首先利用自有的房屋庭院。確需使用集體土地的，須提出申請，并與土地所有單位簽訂有償使用土地的協議，使用非耕地的，由鄉（鎮）人民政府批準；使用耕地的，經鄉（鎮）人民政府審查，報省轄市或縣（市、區）人民政府批準。上述個人經批準使用的土地，仍歸原集體所有。停止使用后，交還集體，并負責恢復耕種條件。地面附著物可作價交集體或自行拆除，不準把生產、營業用地作為宅基地。

第十六條  農民建房用地，由本人申請，經村民委員會同意，使用非耕地的，由鄉（鎮）人民政府批準；使用耕地的，經鄉（鎮）人民政府審查，報省轄市或縣（市、區）人民政府批準，并按被占耕地年產值的二到四倍支付土地補償費。

農民新建、改建房屋的宅基地（含一切附屬設施）總面積，使用耕地的每戶不得超過140平方米，使用非耕地的每戶不得超過200平方米。具體用地面積，由省轄市或縣（市、區）人民政府在上述限額內，根據當地人均耕地等情況確定。

出賣、出租房屋的，不得再在當地申請宅基地。農民遷居和拆除房屋后騰出的宅基地，由集體收回，統一安排使用。

第十七條  城鎮非農業戶口居民建住宅，需要使用集體土地的，由本人申請，所在單位或居民委員會同意，報省轄市或縣（市、區）人民政府批準。并參照國家建設征用土地補償標準，支付土地補償費和安置補助費。

居民建住宅每戶宅基地面積：大中城市內不得超過80平方米，其他城鎮內不得超過100平方米。具體用地面積由省轄市或縣（市、區）人民政府根據當地實際情況，在上述規定限額內確定。

第十八條  用地單位或個人經批準征用、劃撥的耕地、園地和其它有收益的土地，未經原批準機關同意，從征地批準劃撥之日起滿一年未使用的，由縣（市、區）土地管理部門收取荒蕪費。滿兩年還未使用的，依法收回。

荒蕪費按同類土地年產值一到二倍收取，交同級財政，作為土地開發建設基金。

第十九條  依據《土地管理法》第十九條規定，收回的國有土地，縣級以上人民政府可在本辦法規定的審批權限內，按本辦法規定的補償標準有償劃撥給其他符合用地條件的單位使用，用地單位支付的各項費用交同級財政。收回的國有土地也可以暫借給農業集體經濟組織耕種，但不得在土地上興建永久性建筑物或種植多年生植物，國家建設需要時，予以收回，只支付青苗補償費。

第二十條  對違反《土地管理法》和本辦法，除按《土地管理法》的有關規定處理外，對并處罰款的，按以下標準執行：

（一）買賣、出租或以其他形式非法轉讓土地的當事人，根據情節輕重，按其非法收入的10％至20％處以罰款。

（二）非法占用城市土地的，按城市市郊菜地年產值的一至三倍罰款；非法占用其他地方土地的，按照被占土地或鄰近土地年產值的一至二倍罰款。

（三）批準的臨時用地期滿不歸還，以及拒不交出依法應收回使用權的土地的，按本條第二項規定標準處以罰款。

（四）非法占用被征地單位補償費和安置補助費的，按被占用金額的5％至10％罰款。

第二十一條  以上罰款由縣級以上人民政府的土地管理部門決定，被處罰的單位或個人，對處罰決定不服的，可在接到處罰決定通知之日起30日內，向人民法院起訴，期滿不起訴又不履行的，由作出處罰的機關申請人民法院強制執行。

第二十二條  本辦法具體應用問題由省人民政府土地管理部門負責解釋。

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一、對征地補償價格不滿意。征地補償價格一般都是嚴格按照《土地法》的要求，足額核算，農民不滿意大多也只是發牢騷，實際為價格低上訪的幾乎沒有。他們的理由是承包期還有近20年，每畝地每年的產出以3000元，20年時間也可收人60000元，但現在年畝43500元的價格相對較低，他們的說辭有一定的代表性，但是顯然不具備普遍性，《土地管理法》明確提出，“每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。”“支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。”這里的“平均”是同一行政區域內的平均，而非某一戶或某一村的“平均”。但是征地補償標準一定幾年不變，肯定也是不行的，老百姓認“水漲船高”的理，隨著物價水平提高，生產產出增多，生活支出增加，不隨著提高征地補償價格就是傷農。

二、對征地程序不滿意。隨著社會不斷進步，農民的法律意識也在不斷增強，自我保護意識也越來越強，在征地過程中，涉及到他們的利益，他們也會為征地過程“挑刺”。在征地過程中，涉及農戶利益的每一件工作都必須向農戶宣傳到位，讓他們支持配合。但是，在實際操作過程中，并不是每一次征地都是這樣操作的。《土地管理法》四十五條明確提出，“征收下列土地的，由國務院批準：(一)基本農田；(二)基本農田以外的耕地超過三十五公頃的；三)其他土地超過七十公頃的。”如果在征收這類土地地過程中，不向社會公布上級批復內容，就有違法征地之嫌。實際上在征地公示內容中很難找到上級批復。

三、對干部工作隨意性不滿意。在征地過程中，由于標準不明細，干部在處理問題時的隨意較大，以致于同一塊地段，同一類附作物，補償的標準不同，有些農戶達不到自己的要求，就是不在協議書上簽字，不同意土地被征，就使得征地干部為了息事寧人作出讓步，結果，導致補償標準極不公平，讓農民堅信“愛哭的孩子有奶喝”，形成不良的漫天要價的風氣，增大了征地的難度，無耐之下，政府組織執法隊伍強力執法，傷害了農民的感情，導致集體上訪。其二是部分干部在征地過程中貪臟枉法，所以群眾對干部有抵觸情緒，間接導致部分群眾上訪。

四、對征地用途不滿意。但凡是修路，搞公益事業征地，農民支持配合的主動性就高，如果是搞商品開發，農民的配合意識就低，農民也有自己的想法，“政府從我們這里低價買人，再高價賣出，純粹就是在做地產生意，傷了大部分農民的利益，成全了開發商，讓開發商受益，這和西方工業革命時期的圈地運動有什么區別?”農民賣完所有的土地，還不能轉換一處房產，讓他們心理失衡，繼而阻撓施工等行為，引發上訪事件。

五、對安置方式不滿意。當前對失地農民除了土地補償費，沒有任何其它的安置方式。失去了土地，以后的許多年甚至一輩子，他們的生活就靠這點土地補償費了，農民怕坐吃山空。隨著物價上漲，他們擔心有限的資金不能滿足無限消費的需求，畢竟有土地，就有了賴以生存的糧食，家有糧食心不慌。失去了土地，失地農民對以后的生活一片茫然。

六、對已征土地荒蕪不用不滿意。千百年來，土地是中國農民的最重要的生產資料，農民對土地的感情相當深，在古代為了“耕者有其地”大舉反抗的旗幟，在現代，農民為了土地邊界爭議官司不斷，甚至出現不少為爭土地界線而傷人的案例。農民不愿看到耕地摞荒，如果哪家的土地摞荒都會受到同村人的指責和嘲諷。《土地承包管理法》也指出“承包經營耕地的單位或者個人連續二年棄耕拋荒的，原發包單位應當終止承包合同，收回發包的耕地。”農民努力不讓土地摞荒，有些單位卻征來土地幾年甚至十來年不用，讓農民痛心，是不是就是“只準州官放火，不許百姓點燈”？征來的土地荒蕪卻叉在別處征地，農民還能積極配合，那就不是中國農民了。

我認為，農民相對于政府和干部是弱勢群體，他們的利益應該受到保護，他們的合理訴求應該得到重視。為了盡可能的減少農民因征地引發的上訪案件，應該從以下幾方面著手。

1、充分保障被征地農民的知情權，規范征地程序，增加征地透明度。在征地時應公開向農民宣傳國家、省有關征地補償的政策，讓農民知道國家規定的補償標準、補償辦法，避免歪曲及片面理解法律、法規和政策。在征地報批前應與被征地集體和農民商定征地補償標準，將土地征用補償及分配納入村務公開的內容，提高征地政策和征地工作的透明度，保證失地農民的知情權。同時加強紀律監督，實現征地補償的公正、公平，制定群眾舉報、評議制度，充分相信群眾對違法行為進行舉報，對征地干部和征地過程進行評議。

2、完善、細化征地補償方案。《中華人民共和國土地管理法》對土地補償標準只有一個指導意見，各級政府要根據《土地管理法》細化補償方案，并根據物價指數、生產產出逐年提高補償標準。在附作物補償方面，要加強價格調查，根據作物類別、大小及用途細化補償標準，實現可操作性，避免操作過程中的隨意性。

3、建立失地農民社會保障制度。土地是農民的期望，履行了部分養老功能，失去土地就會讓他們感覺老無所依，他們期望加入政府的社會養老保障體系。政府要解決農民所憂，切實搞好失地農民社會養老保險。

4、統籌安排，在征地后預留部分機動地。政府在征地時按10％為農民預留機動地，但該地不分配到每一戶，以政府的名義進行拍賣，最后以拍賣價讓農民參與開發商的股份，這樣既能捌動開發商的投資熱情，還可以參股分紅的方式解決失地農民的后顧之憂。