序言：作為思想的載體和知識的探索者，寫作是一種獨特的藝術，我們為您準備了不同風格的5篇公共治理能力，期待它們能激發您的靈感。

篇1

【關鍵詞】國家治理 公共預算 國家審計

一、引言

財政是庶政之母，是政府治理的基本手段和重要支柱。推進財稅領域突破性改革，加快建立現代財政制度，是推進政府治理現代化的必然選擇和關鍵性舉措。因此，為了顯著提升國家的治理能力，有必要以公共預算作為突破口，通過對預算制度進行改革，建立現代化的公共預算制度，以提升國家的治理能力。

二、公共預算理論概述

公共預算是提升國家治理能力的重要工具，是政府的收支計劃和政府全部活動信息的文件記錄，它存在于市場經濟中，并且是與公共財政相適應的國家預算類型。公共預算本質上是一種委托關系，是委托人（ 公眾） ，通過法律程序委托 人（ 政府） ，按照公共利益要求，籌集公共資源 （ 資金） ，提供公共產品和服務，滿足公共需要的過程。

公共預算制度在我國公共財政體系的構建中居于重要地位，對理順政府與市場邊界、全面提升政府公共產品和公共服務提供能力與效率、 推動公共決策民主化和法制化進程具有積極意義。

三、公共預算與政府治理能力的內涵聯系

（一）公共預算是“國家治理 的核心”

預算以約束政府行政行為為目的，在形式上是配置經濟資源的工具，本質上是通過配置有限財政資源滿足社會公共需要的政治過程，反映了政府工作的范圍、方向和重點，是通過預算的權力控制實現政府對公民委托責任的制度安排，是將財政資源轉化為公共目標的制度手段。

（二）公共預算推動政府治理能力提高的途徑

現代公共預算是現代財政制度改革的重要部分，對于提升政府治理能力有積極的作用。其作用路徑主要包含三方面，對于改善政府的法制、公信力、廉潔及效能有明顯作用。

1.現代預算制度可以提高政府法治責任能力

法治預算是現代預算制度的根本特征，是發揮現代預算制度在建設責任政府中作用的必然要求。政府收支活動的立意、決策、執行，都必須依據法定程序和規則規范進行，實現預算從政府管理功能向公民控制功能的轉換。

2.要發揮現代預算制度在提高政府公信責任能力中的作用

政府行使的是公共權力，承擔的是公共受托責任，其公共財政是“取眾人之財、辦眾人之事”，必須推進行政問責制度，接受人大和社會公眾的監督，提高公共意識、誠信意識和責任意識。

3.要發揮現代預算制度在提高政府廉潔責任能力中的作用

民主是現代國家治理的本質特征，預算民主是現代預算的本質特征，也是國家民主治理的核心內容。實行透明預算的目的就是要把“看不見的政府”變為“看得見的政府”、“廉潔政府”和“責任政府”。

（三）要發揮現代預算制度在提高政府效能責任能力中的作用

治理效果是政府治理體系的基本要素，實施政府績效戰略，推進政府績效管理，提高行政效能是現代政府治理的重要目標，是建設責任政府的必然要求。

四、當前我國公共預算存在的問題

從近幾年預算審計結果來看，現行的公共預算治理還存在著一些弊端，公共預算執行過程中也出現了一些亟待解決的問題，主要表現在以下幾個方面：

一是公共預算編制不完整、不細化。二是公共預算審查流于形式。三是公共預算變更頻繁，缺少約束力。四是公共預算的績效評估難以落實。五是公共預算不公開、不透明。

五、改進建議

為了積極推動公共預算的法治化、規范化、透明化、民主化和績效化進程，在建立現代現代預算的同時，進一步促進國家治理走向良治，提高政府治理水平。針對當前我國公共預算治理存在的問題，提出了以下措施：

1. 有效的國家治理離不開監督機制。針對當前我國公共預算治理存在的突出問題，各級審計機關應在更高層次、更廣范圍內對公共預算審計進行定位，突出工作重點，創新方 式路徑，不斷推動公共預算朝著法治、規范、透明、績效的方向發展。

2. 增強預算的法制性，促進政府法制責任的提升。其一，保證所有政府收入的取得都必須有法律法規依據，嚴格依據法律法規征收稅收、收費、基金等。其二，確立人大在預算權配置中的主導地位，完善預算審查制度。

3. 加強預算程序管理，促進政府公信責任的提升。其一，實施全口徑預算，將政府權力關進預算制度的籠子里。首先要提高政府內部預算的控制，解決財政收支不等于政府收支的問題，消除政府內部預算資金的“碎片化”傾向。要將一般公共預算、政府基金預算、社會保險預算和國有資本經營預算等所有政府收支納入人大對政府全口徑預算決算的審查和監督范圍。

4. 提高預算透明度，促進政府廉潔能力的提升。應當健全預算公開制度機制，從預算結果和預算過程兩方面全面公開，保證預算公開的真實、具體、準確，強化對預算公開的監督。

5. 完善預算考核體系，促進政府績效能力的提升。政府應當創新行政管理方式，積極推進預算績效管理，突出落實責任，做到權責一致。

六、總結

十八屆三中全會決定明確提出：全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。從政府治理實際需要出發，大力推動建立現代預算制度，做到預算編制科學完整、預算執行規范有效、預算監督公開透明，使政府在現代預算管理制度中提高法治責任能力、公信責任能力、廉潔責任能力、效能責任能力。

參考文獻：

[1]王紹光，馬駿.走向“預算國家”――財政轉型與國家建設，載于公共行政評論，2012，6.

[2]趙魯光.基于公眾參與治理視角的國家審計，載于審計月刊，2012，1.

[3]薛芬.政府預算變革與政府預算執行審計戰略轉型，載于審計與經濟研究2012，6.

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從西方新公共管理運動開始，政府認識到，對社會的公共服務，對社會提供公共產品，不僅由政府的不同部門來提供，也不僅由不同層次的政府來提供，社會中非政府、非營利組織也同樣可以提供。這其中，政府對社會公共事務管理的核心作用，是不可抹殺的，但是，政府對社會公共事務的管理和非政府組織、非營利組織之間不應該是從屬關系，而是主次關系。

2西方新公共管理中政府的管理特性

一是突出管理性。分清管理職能和統治職能的區別。政府對社會公共事務要管理，但是這種管理的權力，在一定意義上講，是要納入統治這個框架下運行的，它對任何一個國家都是這樣的。政府同時具有統治和管理職能，但絕不能將統治的方法用于管理上，用來控制社會、控制民眾，而是更應該強調公共管理過程中的服務管理。

二是突出公平性。企業管理是對企業的生產經營活動進行組織、計劃、指揮、監督和調節等一系列職能的總稱，它的目標是提高效率，實現利潤最大化，是一種過程管理。而公共管理與企業管理關注的目標不盡一致，所以不能照抄照搬企業管理思想。它不僅要牽涉到一個效率問題，而且還要涉及一個公平問題。它不僅要看到是一個過程管理，而且它還十分注意結果的管理。

三是突出公共性。公共管理是一種合作管理的模式，它要求政府要和民眾合作。之所以講公共管理，一個很重要的原因就是它的公共性，這牽涉到公共利益問題、公共權力問題、公共責任問題等一系列的問題。而從政治學角度講，公共性最大的一個特點就是合法性，就是說管理的權力，來自于民眾的授權，就必須受民眾的監督、民眾的制約。

3對我國新公共管理中政府職能的幾點建議

新公共管理作為現代管理科學四分支之一，是當代中國最有發展潛力和廣闊前途的學科，其發展展示了蓬勃的生命力，在管理中政府需要準備把握自身定位，推進政治和經濟社會的快速前進。

3.1政府必須引領好新公共管理運動

要從政府與社會，政府與公民的互動角度進行探索。社會的公共事務不僅需要政府來管理，也需要社會自身的管理，需要民眾直接參與去管理。這個觀念，不僅政府要改變，民眾也要改變。現代公共管理要以一種開放的思維模式，動員全社會一切可以調動與利用的力量，建立一套以政府管理為核心的多元化的管理主體體系。

3.2政府必須加快職能轉變

我國在以前高度集中的計劃體制下，政府包攬了社會，社會一切都由政府來管理，國家與社會完全合為一體，政府部門做了很多“不該管、管不好、管不了”的事，使政府職能的異常強大和社會自身管理職能的弱小形成強大反差。

要想消除這種反差，就必須推進行政體制改革。進一步轉變政府職能，深化行政審批制度改革，逐步建立“有限責任政府”模式，即政府在管理經濟、管理社會的過程里面，只管該管和必須管那些社會能力無法提供的公共管理，同時社會團體、民眾也要積極參與公共管理，要充分認識到“社會并不是因為政府的授權，才開始具備某些公共服務或公共管理職能的，政府的分權，只不過是將社會的這些職能合法化、公開化、權威化”，要充分體現出政府和社會互動的關系。

3.3政府必須兼顧效率與公平

政府在新公共管理中的核心作用就是為社會的民眾提供公共產品、公共服務，追求社會的公共利益。首先必須強調效率問題，從經濟學角度出發，提高效率可以加大公共產品、公共服務供給，是公平分配的前提條件。其次強調公平問題，主要包含三個方面，一是要確保倫理上的公平，就是社會里的每一個成員，都應該享受作為一個人存在的一個基本的權利;二是要確保政治上的公平，馬克思曾說過“一切社會的一切公民，至少是一個國家的一切公民都應該享受平等參與政治的機會”，不管是誰，只要是公民，就應該享受平等參與政治的機會;三是經濟上的公平，這需要涵蓋規則的公平、機會的公平、程序的公平、分配的公平等。

3.4政府必須要持續完善自身建設

篇3

關鍵詞：非政府組織；公共管理；功能

回顧我國社會的不同發展階段，社會管理的主體在性質和存在狀況是有所區別的，它們所采用的社會治理方式也存在著明顯的差異。在農業社會，社會管理主體僅限于朝廷及其派出機構，社會具有同質性、封閉性和穩定性的特征，社會管理以權力為主導，朝廷簡單粗暴的統治模式十分奏效。在這個時期，我國非政府組織多以商會、行會等形態出現，在政府獨大的社會中，它們的發展處于被壓制的狀態，談不上參與社會管理。工業社會，社會不斷分化，出現了專業化分工，政府就是在此過程中出現并成為社會日常事務的直接管理主體，政府以法律為依據對社會實施管理。改革開放以后，我國逐漸形成“小政府-大社會”社會結構，非政府組織也在這一時期得到迅猛發展，成為政府實施社會治理的重要合作伙伴。而到目前我們處在后工業化時代，社會發展呈現出高度不確定性和高度復雜性，社會管理主體提出了更高的要求，社會治理模式必須是以服務為導向的。

公共管理理論的重要意義在于它的公共性、管理本質的服務性和政府與公民的合作共治性，參與的主體不僅是以政府為代表的官方，還包括政府之外的其他公共組織或民間組織以及公民。公共管理所有活動的價值取向都是服務于整合和優化一個和平、安全、穩定、有秩序、能實現良性競爭的社會環境的目標；最后，在公共事務管理中必須通過實現政府與公民社會的合作來進行治理，這不僅是對市場失靈和政府失效救治的需要，也是當代社會民主化進程發展的要求使然。[3]

一、非政府組織的概念及特征

（一）非政府組織的概念。非政府組織是由英文“Non-gov

ernmental Organization”直接翻譯過來的，它帶有更多的政治方面的含義，一般指的是那些擁有正式組織結構并從事公益活動的社會組織。[1]最早使用非政府組織這一概念的是聯合國，非政府組織是在地方、國家或國際級別上組織起來的非營利性的、志愿性的公民組織。之后世界銀行將公民社會定義為家庭、市場和國家之間的一個空間，其中包括各種非營利組織及旨在改善所代表的社會群體之生活狀況的各種正式或非正式的特殊利益團體。政治學辭典認為，在中國，非政府組織是由一定數量的自然人、法人或其他社會組織，依照法律，遵守一定宗旨，自愿持續結成的，從事社會公共事業的民間組織。王名教授從非政府組織的“功能―結構―屬性”這一視角，將非政府組織定義為：社會組織是獨立與政府體系之外的具有一定程度公共性質并承擔一定社會功能的各種組織制度形式的總稱。[2]

在我國現有法律《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理條例》中，社會組織包括社會團體和民辦非企業單位兩個方面。社會團體，是指中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。民辦非企業單位是由企事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利社會服務活動的民間社會組織。

本文認為，非政府組織是人們在自愿、自主、自治原則基礎上成立的，獨立與政府體系之外的，從事非營利社會服務活動的民間社會組織。

（二）非政府組織的特征。美國霍普金斯大學教授萊斯特?薩拉蒙（Lester?M?Salamon）將非政府組織的特征概括為以下幾點：組織性、民間性、非營利性、自治性、自愿性、公益性、非宗教性和非政治性，這是國際社會普遍接受和認可的劃分方法。綜合薩拉蒙教授的觀點，結合我國非政府組織發展情況，我們認為，我國非政府組織具有以下幾個主要特征：

第一，獨立自主性。非政府組織是公民自發自愿組成的，它們擁有正式的管理章程的和運行機制，享有在法律允許的范圍內獨立行使決策權而不受來自于政府強制權力的干涉的權利。非政府組織用有自己獨立的財務管理系統，可以根據組織發展的具體情況對組織的財務預算進行自主安排，并對其自身的經濟行為負責。第二，中介性。非政府組織處在政府和市場之間，具有很強的中介性 和中立性，在二者之間發揮溝通協調的功能。在“政府―非政府組織―市場”這樣的結構中，政府位居高處，縱觀全局，發揮宏觀調控的作用；市場處于基礎地位，充分優化資源配置，為社會主義建設打下良好的經濟根基；非政府組織處于中間位置，聯結政府和市場，形成一個“鐵三角”式穩定的社會整體。第三，公益性。與企業不同，非政府組織不以提供服務獲取經濟利益作為自己生存發展的終極目標，僅將提供服務作為實現自己組織使命的一個手段，而更多關注的是公共利益的實現問題。非政府組織的運行和管理更多的是依賴于社會的支持，它們以各種方法和形式吸收來自于社會的公共資源，如資金、人員等，并將這些資源投入生產成公共產品用以滿足社會其他成員的需求。第四，自律性。非政府組織的自律性有來自內外兩方面的約束，一方面，組織內部章程可對組織內成員行為產生約束并對組織決策，以實現組織的自我管理；另一方面是來自社會監督的壓力，包括政府監督和社會監督。社會監督以非政府組織在參與社會治理的過程中向社會所做出的承諾為對象，唯有依約行動，對自己的行為負責，其存在的合法性才能夠得到真正的保障，否則，協助政府參與公共管理將成為空談。

二、非政府組織的公共管理功能

非政府在組織的特征和性質決定了它能夠作為公共管理的主體之一，在參與公共管理過程中發揮應有的溝通、協調、監督、服務等等的功能，具體有如下幾點：

（一）搭建政府與民眾間的溝通橋梁，維護社會穩定秩序。民主的基本要義就是人民當家作主，公民擁有參與管理國家事務的權利，實行公民對政府的有效監督。在“大政府―小社會”的情況下，作為單一個體的公民無法監督與之相比龐大的政府，更談不上行使管理國家事務的參與權。不同于勢單力薄的公民個體，非政府組織作為社會力量的集結器，集聚了一定的社會資源，擁有更多的參與社會事務管理的條件、機會和社會影響力，它們的存在為公民提供了政府和社會對話的渠道。一方面，非政府組織利用它貼近群眾可以及時洞察民情、了解群眾需要的優勢，借由非政府組織自己的官網等媒體的影響力表達民眾利益訴求，更容易引起政府的關注；另一方面，它們可以通過與政府相關部門之間的合作，利用彼此的資源優勢，回應社會需求向社會提供服務。非政府組織是政府實現民主管理的必要前提，是溝通民眾與政府的協調溝通橋梁。

（二）拾遺補缺，提供社會公共服務的職能。在改革開放的實踐過程中，我國政府不斷形成和完善了社會治理的理論體系和成熟的國家機器，社會主義市場經濟的發展也取得了空前的成就，但政府和市場還是擺脫不了自身固有的缺陷，而出現了不同程度的失靈，尤其在人類賴以生存的公共領域。公共管理主體多元化是社會發展的民主開放帶來的需求多元引起的，非政府組織就是主體之一，并在提供公共服務方面發揮了不可替代的作用。非政府組織擁有廣泛的群眾基礎，是除政府之外最受人們歡迎和信任的公共組織，它具有很強的動員和整合社會資源的能力，這些資源包括獲得社會捐贈等慈善資源、志愿資源以及其他公共資源。政府提供公共產品多以中位選民的的需求偏好為依據，實行大批量標準化生產，無法滿足到社會上特殊人群對公共產品的需要。隨著非政府組織數量類型不斷增加，它吸引了越來越多優秀的高精尖人才，他們擁有專業的知識技能，富于創新精神，這是使非政府組織可以向社會提供政府和市場不想、不便也不能提供的公共產品，也在一定程度上滿足了特殊人群的個性化需求。

（三）與政府協作調節經濟，促進社會就業的功能。我國工商協會從20世紀80年代初開始發展，到80年代末達到一個。隨著我國社會主義市場經濟體制的不斷深入發展，經濟類的非政府組織已經成為推動我國社會經濟健康發展中不可忽視的一支力量，在宏觀經濟與微觀經濟之間扮演者重要的角色：首先，非政府組織通過與組織內部成員溝通協調，制定符合經濟發展的相關協議，規范和引導市場主體的經濟行為，減少因政府政策漏洞帶來的負面影響，提高市場經濟秩序；其次，以組織作為信息中轉站，搜集市場經濟變動信息，并及時告知組織成員，定時向政府相關部門提供行業發展動態信息，避免信息不對稱造成的經濟損失；最后，非政府組織有自己獨立的財務系統，在某些因政府資金緊張投入不足的領域，它可以通過組織財政預算填補政府資金缺口。此外，非政府組織數量的增多還為社會提供了大量的就業崗位，吸引了大量高素質人才前來應聘，這也為社會經濟的穩定發展做出了不可磨滅的貢獻。

（四）維護公民權利，制約政府權利，推進民主決策。在社會選擇模式下產生的非政府組織肩負實現公益使命的同時，還培養了民眾的民主參與意識。非政府組織是建立在全體成員利益一致的基礎上，基于自主自愿并進出自由，其組織活動是民主自治和平等協商的，它能夠在民主政治參與過程中反映和表達成員的利益訴求，能夠進行自我管理和自我服務，實現共同價值目標。[4]要想讓社會民主化造福人民，公民必須在有組織、有秩序的條件下參與社會問題的解決。[5]政府將部分權力歸還給社會，讓公民和非政府組織通過承接政府轉移出來的職能，參與到公共管理當中來，既在整個社會中營造了一種公民參與的氛圍，調動了社會積極性，并在與政府合作治理中達到了監督政府行為的作用，雙方為彼此共同的政策目標商量博弈， 這個過程本身就是一個民主化的過程。

參考文獻：

[1] 麗莎?喬丹[美]，彼得？范？圖埃爾[荷蘭].非政府組織問責：政治、原則與創新[M].中國人民大學出版社.2008年4月第一版：129.

[2] 王名.社會組織論綱.社會文獻出版社[M].2013年3月第1版：88.

[3] 黃健榮.公共管理新論.社會科學文獻出版社[M].2005年5月第一版：2-3.

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從西方新公共管理運動開始，政府認識到，對社會的公共服務，對社會提供公共產品，不僅由政府的不同部門來提供，也不僅由不同層次的政府來提供，社會中非政府、非營利組織也同樣可以提供。這其中，政府對社會公共事務管理的核心作用，是不可抹殺的，但是，政府對社會公共事務的管理和非政府組織、非營利組織之間不應該是從屬關系，而是主次關系。

2西方新公共管理中政府的管理特性

一是突出管理性。分清管理職能和統治職能的區別。政府對社會公共事務要管理，但是這種管理的權力，在一定意義上講，是要納入統治這個框架下運行的，它對任何一個國家都是這樣的。政府同時具有統治和管理職能，但絕不能將統治的方法用于管理上，用來控制社會、控制民眾，而是更應該強調公共管理過程中的服務管理。二是突出公平性。企業管理是對企業的生產經營活動進行組織、計劃、指揮、監督和調節等一系列職能的總稱，它的目標是提高效率，實現利潤最大化，是一種過程管理。而公共管理與企業管理關注的目標不盡一致，所以不能照抄照搬企業管理思想。它不僅要牽涉到一個效率問題，而且還要涉及一個公平問題。它不僅要看到是一個過程管理，而且它還十分注意結果的管理。三是突出公共性。公共管理是一種合作管理的模式，它要求政府要和民眾合作。之所以講公共管理，一個很重要的原因就是它的公共性，這牽涉到公共利益問題、公共權力問題、公共責任問題等一系列的問題。而從政治學角度講，公共性最大的一個特點就是合法性，就是說管理的權力，來自于民眾的授權，就必須受民眾的監督、民眾的制約。

3對我國新公共管理中政府職能的幾點建議

新公共管理作為現代管理科學四分支之一，是當代中國最有發展潛力和廣闊前途的學科，其發展展示了蓬勃的生命力，在管理中政府需要準備把握自身定位，推進政治和經濟社會的快速前進。

3.1政府必須引領好新公共管理運動

要從政府與社會，政府與公民的互動角度進行探索。社會的公共事務不僅需要政府來管理，也需要社會自身的管理，需要民眾直接參與去管理。這個觀念，不僅政府要改變，民眾也要改變。現代公共管理要以一種開放的思維模式，動員全社會一切可以調動與利用的力量，建立一套以政府管理為核心的多元化的管理主體體系。

3.2政府必須加快職能轉變

我國在以前高度集中的計劃體制下，政府包攬了社會，社會一切都由政府來管理，國家與社會完全合為一體，政府部門做了很多“不該管、管不好、管不了”的事，使政府職能的異常強大和社會自身管理職能的弱小形成強大反差。要想消除這種反差，就必須推進行政體制改革。進一步轉變政府職能，深化行政審批制度改革，逐步建立“有限責任政府”模式，即政府在管理經濟、管理社會的過程里面，只管該管和必須管那些社會能力無法提供的公共管理，同時社會團體、民眾也要積極參與公共管理，要充分認識到“社會并不是因為政府的授權，才開始具備某些公共服務或公共管理職能的，政府的分權，只不過是將社會的這些職能合法化、公開化、權威化”，要充分體現出政府和社會互動的關系。

3.3政府必須兼顧效率與公平

政府在新公共管理中的核心作用就是為社會的民眾提供公共產品、公共服務，追求社會的公共利益。首先必須強調效率問題，從經濟學角度出發，提高效率可以加大公共產品、公共服務供給，是公平分配的前提條件。其次強調公平問題，主要包含三個方面，一是要確保倫理上的公平，就是社會里的每一個成員，都應該享受作為一個人存在的一個基本的權利;二是要確保政治上的公平，馬克思曾說過“一切社會的一切公民，至少是一個國家的一切公民都應該享受平等參與政治的機會”，不管是誰，只要是公民，就應該享受平等參與政治的機會;三是經濟上的公平，這需要涵蓋規則的公平、機會的公平、程序的公平、分配的公平等。

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關鍵詞：公共服務能力推拉理論均衡激勵機制

公務員是政府和公眾的重要聯系紐帶，其公共服務能力的高低將直接影響政府對公眾的服務質量。隨著我國服務型政府的建設，切實轉變政府職能，提高黨的執政能力成為急需解決的問題，公務員公共服務能力的提升也成為學術界和政界所普遍關注的問題。但已有研究表明我國公務員目前的公共服務水平與公眾的服務需求仍存在較大的差距，服務意識不強，服務技能落后等問題是普遍存在的[1]。實際上，公務員和普通民眾一樣也擁有多種利益需求，只有我們從根本上了解他們的需求，最大限度的滿足，才能是其從根本上產生提高公共服務能力的動力，因此提高公務員公共服務能力的最根本途徑就是在了解其多種需求的基礎上采用合適的激勵機制。本文將基于社會學中的推拉理論，建立一個均衡激勵機制，以期對公務員公共服務能力的提升提供一個有效解決途徑。

一、相關概念及研究現狀

1.公共服務能力的概念

一般來說，政府是公共服務的主體，公共服務能力也通常被稱為政府能力，例如J•R•柯爾曼指出，政府能力是政府獲取應有的資源，用以滿足其公民基本需求的生存能力[2]；提升政府能力能夠產生更有效率的、更能回應民意的公共財富與服務[3]。但在政府能力的發揮過程中卻少不了公務員的參與，他們是政府公共服務的具體執行者，公務員所擁有的公共服務能力通常指公務員在滿足公眾需求的過程中所應具有的專業素質。它是一個綜合的體系，一般由公共服務意識、公共服務態度、公共服務技能、公共服務方式等要素組成，其核心是公共服務的有效性[4]。我國《國家公務員通用能力標準框架(試行)》中也將公共服務能力作為公務員九種通用能力的一項重要內容，并提出了具體衡量標準。

2.公務員公共服務能力的提升

目前，我國公務員公共服務能力的建設問題雖然得到了廣泛的重視，但是事實上，公務員的公共服務供給水平和公眾的需求水平還有一定的差距，因此很多學者開始從各種角度研究公務員公共服務能力提升的途徑。例如，張武強等（2009）從公務員公共服務能力影響因素的角度探討如何提高基層政府公共服務能力，指出需樹立服務型政府理念，加快政府職能轉變、加快基層政府績效評估體系建設[5]；劉任平（2009）從公共服務的有效性方面來尋求提高公共服務能力的方法，認為公共服務水平的高與低可以用公眾滿意度來衡量，在提升這一能力的過程中，可以采用赫茨伯格雙因素理論來尋求解決辦法[6]；牛華（2007）和王玉紅（2011）認為可以在服務技能和方式方面著手，通過建立“虛擬政府”或建立政府網站來有效提升公務員的公共服務能力[7][8]；更多的學者則利用激勵理論來對該問題進行分析，包括榮譽激勵機制[9]、薪酬激勵機制、晉升激勵機制、培訓激勵機制、獎懲激勵機制等[1]。

由此可以看出，目前對于公務員公共服務能力提升的研究視角比較多，主要圍繞能力體系的要素的提升及體制的完善等方面，而激勵視角的提出則更多地兼顧了以上兩個方面，有助于從根本上促進公務員公共服務意識和態度的改善、服務技能和方式的改進，有助于服務效果的提升，也有利于建立更為完善的體制，不失為一個較好的研究視角。但目前有關激勵機制的研究成果還過于分散，角度比較比較單一，很難形成合力。公務員公共服務能力的提升是一個復雜的過程，一種或幾種激勵機制的提出很難收到良好的效果，因此有必要建立一個以公共服務能力提升為目標的均衡激勵機制，以有效提高服務績效。

二、理論基礎

1.激勵理論

激勵思想由來已久，很早以前的國內外治理實踐中都體現了以利益為中心的激勵思想，但系統的激勵理論產生于20世紀，主要包括內容型激勵理論、過程型激勵理論、強化激勵理論和綜合型激勵理論，各理論分支研究的角度不同。內容型激勵理論又被稱為需要激勵理論，主要研究如何通過滿足人們的各種需求而達到激發動機，提高激勵效果的目的。其中比較重要的有美國心理學家亞伯拉罕•馬斯洛(Abraham Maslow)所提出的需要層次論、美國心理學家弗雷德里克•赫茲伯格所提出的雙因素理論、美國耶魯大學教授阿爾德弗提出的ERG理論以及美國管理學家大衛•麥克蘭(David Maclelland)提出的成就需要理論等[10]。與關注滿足人們的需求不同，過程型激勵理論更多關注于需要的產生與產生行為結果之間的心理過程，包括薪酬與努力、努力與績效間的關系等。另外，哈佛大學教授斯金納也將心理學中的“強化”理論引入到激勵中，認為在管理過程中可以通過正、負強化作用起到改造行為的目的[11]。而將上述三個理論進行概括和綜合的則是綜合型激勵理論，主要有波特一勞勒綜合激勵模式和迪爾綜合激勵模式兩種。

這些理論從心理、需求、利益等方面探討了激勵的方式和效果，具有較好的普適性，但作為公務員這一特殊群體的激勵問題，我們應該在這些理論的基礎上開展更為細致、有針對性的研究。另外公務員的特殊身份也決定了我們對他們的激勵目的與其他企業和組織的人員不同，如何增強其提高公共服務能力的積極性應是首要問題，因此有必要在這些理論的基礎上研究以公務員公共服務能力提升為最終目的的激勵機制。

2.推拉理論

推拉理論最初是人口學中研究人口遷移的理論，19世紀末由E•G•雷文斯坦（Ernest-George Ravenstein）提出，并由唐納德•博格（D.J.Bogue）進一步發展。該理論認為人口的遷移是由遷入地的拉力和遷出地的推力所共同決定的。所謂拉力是指遷入地所具有的有利于人口轉移的積極因素，包括較多的就業機會、較高的收入、較好的生活環境等。而推力則是指遷出地所具有的促進人口轉移的消極因素，包括生活成本的增加、勞動力剩余、收入水平低等[12]。

推拉理論除了用于研究人口轉移以外，學者們還進行了許多其他領域的試探性研究，包括大學生就業、旅游地選擇、婚外情的發生等領域[13-15]。同時，也有一些學者將推拉理論應用到了激勵理論中，認為可以把所謂的“拉力”和“推力”看成是某種行為發生的激勵因素，并將之對應理解為“正向激勵”和“負向激勵”，應用領域包括對企業員工的激勵[16]和公職人員的激勵[17]。但目前，對該領域的研究成果還相對較少，同時對于該激勵機制如何運作，對于公務員行為的激勵績效如何衡量等問題還沒有得到很好解決。

三、公務員公共服務能力提升均衡激勵機制的構建

如果把社會學中的推拉理論運用到組織行為學中來研究公務員的激勵問題，我們需要解決如下幾個問題：①研究的目的是什么？即我們所要激勵的公務員行為是什么？②該行為的“遷入地”、“遷出地”如何定義？③哪些因素是該行為的正向激勵因素？④哪些因素又是該行為的負向激勵因素？⑤雙向作用的最終結果將會怎樣？

為了解決如下問題，借助于現有的激勵理論和推拉理論，我們建立了如圖1所示的公務員公共服務能力提升均衡激勵機制。其中該模型的最終目的是通過對公務員公共服務能力，包括服務意識、服務態度、服務技能和服務方式等行為得到很好改善，從而把其從“遷出地”――公務員的現有不良狀態“遷移”到“遷入地”――公務員的理想狀態，在這一過程中有些因素是起到積極的拉動作用的，如薪酬激勵、獎勵激勵、聲譽激勵和晉升激勵等，而有些因素是起到“消極”的推動作用的，如制度激勵、懲罰激勵、考核激勵和監督激勵等。當然這里所謂的消極因素并不是真正的消極因素，而是使公務員無法生存在現有不良狀態，進而推動其朝著理想狀態發展的一些制約性因素。推力和拉力實際上是朝著同一個方向共同努力的，雙力合一能夠促使公務員有效提高公共服務能力，進而提升公眾的滿意度。

四、公務員公共服務能力提升均衡激勵機制的運行機理

上面所建立的公務員公共服務能力提升的均衡激勵機制實際上是綜合運用了內容型激勵理論、過程型激勵理論、強化激勵理論中的有關內容，同時比綜合型激勵理論的目的性更強，涉及的激勵因素也更多。因為該模型主要針對的是公務員這一特殊群體，服務型政府的建立意味著對該群體的激勵目的是為公眾提供更符合要求的服務，提高公眾滿意度，他們所涉及的服務范圍非常廣，服務的結果將涉及政治、經濟、文化、生態環境等等方方面面，這正體現了公共服務的“公共性”，因此公務員公共服務能力提升的要求是迫切的，激勵也是必須的，制度激勵、懲罰激勵、考核激勵和監督激勵的運用能夠有效起到這一作用，制約、約束公務員的行為使其朝著理想的狀態發展。

但是公務員本身也有自身合理利益訴求的“經濟人”，因此在強調“公共性”的同時不得不考慮公務員本身對于自身利益的追求和向往，對其加以合理滿足，才能夠從根本上促使公務員心甘情愿、主動、積極地提升公共服務能力。現實生活中，盡管我們擁有良好的公務員管理制度、考核機制和監督體制，也有嚴格的懲罰措施，但是卻仍然有很多人“越雷池”，原因就在于我們更多地重視了改變公務員現有不良狀態的推動因素，告訴他們不能做什么、不要做什么，那么公務員離開現有不良狀態后究竟能走多遠，應該往哪個方向走卻沒有一個明確的答案，這就像一個人在自己的家鄉由于就業環境差、物價水平高、環境污染嚴重等種種原因不得不發生遷徙，但是他應該遷入何地呢？一個公務員在種種制度約束下無法保持現有不良狀態，那么他又該發展成一個什么樣的狀態呢？公務員公共服務能力的提升就指出了這樣的一個方向，通過服務意識的增強、服務態度的改變、服務技能的提高以及服務方式的多樣化能夠使其更符合公務員的身份，更有利于政府服務功能的實現。在這一過程中單單靠原有的推力作用是不夠的，它不足以讓公務員朝著這個方向一直走，走得更遠。這時，“遷入地”的拉力作用將起到更為重要的作用，他能夠通過滿足公務員的許多利益需求，包括物質的、精神的、名利的，使他們能夠自覺地朝著這個理想方向前進，而且這一過程是持續而長久的，因為它符合公務員的“經濟人”身份。當然，在這一過程中原有的推力作用還是不容忽視的，它能夠對公務員的思想、意識和行為起到持續約束的作用。

因此，公務員公共服務能力提升的均衡激勵模型說明，公務員公共服務能力的提升是一個拉力和推力共同作用的過程，雙方力量的均衡能夠共同促使公務員公共服務能力的提升，從而向更理想的狀態發展。在這一過程中，推力的作用首當其沖的，如果單憑利益的驅使，而沒有相應的約束機制會使公務員在保持現有不良狀態的情況下盲目追求利益。當對公務員的行為進行了較好的約束情況下，拉力將起到更為重要的作用，它能夠使公務員把服務能力的提升當做自己獲得所有利益需求的一個有效途徑，能夠使其自覺地學習服務技能、更新服務方式，改變服務態度，同時像服務意識的提升這一很難顯性化的要素也能夠積極主動的加以解決。而在這一過程中，公眾得到了良好的服務，國家經濟和社會也得到了更好的發展。

五、結論及展望

本文將推拉理論引入到公務員激勵理論中，明確了所激勵的行為是公務員的公共服務能力，從而建立了公務員公共服務能力提升的均衡激勵機制。該機制通過推力和拉力的均衡作用使公務員能夠有效擺脫現有不良狀態，朝著理想狀態發展。從而從理論上證明了公共服務能力與激勵理論的關系，并明確了“遷入地”和“遷出地”，以及拉力、推力、推拉合力的作用機理，在實踐上則為公務員激勵機制的改善，服務水平的提升提供一個可供借鑒的途徑。但該作用機理的實際運用還需要有實證的檢驗，包括理想狀態的度量、推力和拉力中各激勵因素與公共服務能力中各能力要素的相關性和因果關系等，以及對應的案例研究，這些將有待在今后的研究工作中得到更為深入的探討。

*項目資助：廣西高等學校人文社會科學研究立項項目(SK13LX021)；廣西教育廳資助項目：《績效管理》課程教學改革的研究與實踐(2012JGA109)

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