序言：作為思想的載體和知識的探索者，寫作是一種獨特的藝術(shù)，我們?yōu)槟鷾?zhǔn)備了不同風(fēng)格的5篇征收償條例，期待它們能激發(fā)您的靈感。

篇1

備受關(guān)注而又頗多爭議的“新拆遷條例”終于露出全貌。1月29日,國務(wù)院法制辦全文公布《國有土地上房屋征收與補償條例(征求意見稿)》(下稱《意見稿》),公開征求各界意見。

此前,新拆遷條例已歷經(jīng)兩年多的醞釀。

早在2007年12月14日,《國有土地上房屋征收和拆遷補償條例》草案已提交國務(wù)院常務(wù)會議,經(jīng)審議決定,再廣泛聽取有關(guān)部門意見修改后,再次提請國務(wù)院常務(wù)會議審議,然后公開征求意見,再由國務(wù)院決定公布施行。

此后,建設(shè)部和國務(wù)院法制辦幾乎把草案推倒重來。

2009年12月16日和2010年1月20日,國務(wù)院法制辦兩次組織專家座談會,對新的拆遷條例進行討論。第一次座談會后,“拆遷”字樣被刪除,條例的名稱更改為《國有土地上房屋征收與補償條例》。

因為存在“公共利益”在現(xiàn)實征地拆遷中屢被濫用的情況,《意見稿》第一次以列舉的方式,對“公共利益”進行了界定,其中包括:

國防設(shè)施建設(shè)的需要;國家重點扶持并納入規(guī)劃的能源、交通、水利等公共事業(yè)的需要;國家重點扶持并納入規(guī)劃的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要;為改善低收入住房困難家庭居住條件,由政府組織實施的廉租住房、經(jīng)濟適用住房等建設(shè)的需要;為改善城市居民居住條件,由政府組織實施的危舊房改造的需要;國家機關(guān)辦公用房建設(shè)的需要;法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的其他公共利益的需要。

值得一提的是,《意見稿》將“危舊房改造”列為公共利益中的一項。此前,一些法律界人士對此已表示反對意見。而在現(xiàn)實中,也不乏地方政府以“舊城改造”的名義進行商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)的案例。

《意見稿》同時規(guī)定,對危舊房改造項目須征求被征收人的意見,只有在90%以上被征收人同意進行危舊房改造的情況下,方可實施征收。

征收補償也是《意見稿》中重要部分。

《意見稿》規(guī)定,作出房屋征收決定的縣級以上地方人民政府,應(yīng)對被征收人進行補償。補償方式分三種:貨幣補償、房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換,或者貨幣補償與房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換相結(jié)合。

對于貨幣補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),《意見稿》規(guī)定,根據(jù)被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑結(jié)構(gòu)、新舊程度、建筑面積等因素,以房地產(chǎn)市場評估價格確定。同時,評估價格不得低于房屋征收決定生效之日類似房地產(chǎn)市場價格。

對于被征收者選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的情況,《意見稿》規(guī)定,需根據(jù)評估計算被征收房屋的價格和產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的價格。但沒有對產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的位置,面積等方面作出具體規(guī)定。

此外,《意見稿》中沒有再出現(xiàn)“強制拆遷”的說法,由“強制搬遷”取而代之。

根據(jù)《意見稿》,被征收人對補償決定不服,可申請行政復(fù)議或是提訟。但如果逾期既不申請行政復(fù)議也不提訟,同時又不履行補償決定的,“由作出房屋征收決定的縣級以上地方人民政府強制搬遷,或者依法申請人民法院強制搬遷”。

雖然《意見稿》的“總則”一章即已明確,“為了公共利益的需要,對國有土地上單位、個人的房屋實行征收以及對被征收房屋的所有權(quán)人給予補償?shù)?適用本條例”。但在附則中,仍對非公共利益的需要,拆遷國有土地上單位、個人房屋從事建設(shè)活動的行為作出規(guī)定。并且明確,《國有土地上房屋征收與補償條例》中關(guān)于貨幣補償、房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換、補償協(xié)議內(nèi)容的規(guī)定,適用于非因公共利益的需要進行的拆遷活動。

篇2

總理　2011年1月21日

第一章　總則

第一條　為了規(guī)范國有土地上房屋征收與補償活動，維護公共利益，保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益，制定本條例。

第二條　為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應(yīng)當(dāng)對被征收房屋所有權(quán)人(以下稱被征收入)給予公平補償。

第三條　房屋征收與補償應(yīng)當(dāng)遵循決策民主、程序正當(dāng)、結(jié)果公開的原則。

第四條　市、縣級人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作。

市、縣級人民政府確定的房屋征收部門(以下稱房屋征收部門)組織實施本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作。

市、縣級人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定和本級人民政府規(guī)定的職責(zé)分工，互相配合，保障房屋征收與補償工作的順利進行。

第五條　房屋征收部門可以委托房屋征收實施單位，承擔(dān)房屋征收與補償?shù)木唧w工作。房屋征收實施單位不得以營利為目的。

房屋征收部門對房屋征收實施單位在委托范圍內(nèi)實施的房屋征收與補償行為負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對其行為后果承擔(dān)法律責(zé)任。

第六條　上級人民政府應(yīng)當(dāng)加強對下級人民政府房屋征收與補償工作的監(jiān)督。

國務(wù)院住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門應(yīng)當(dāng)會同同級財政、國土資源、發(fā)展改革等有關(guān)部門，加強對房屋征收與補償實施工作的指導(dǎo)。

第七條　任何組織和個人對違反本條例規(guī)定的行為，都有權(quán)向有關(guān)人民政府、房屋征收部門和其他有關(guān)部門舉報。接到舉報的有關(guān)人民政府、房屋征收部門和其他有關(guān)部門對舉報應(yīng)當(dāng)及時核實、處理。

監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強對參與房屋征收與補償工作的政府和有關(guān)部門或者單位及其工作人員的監(jiān)察。

第二章　征收決定

第八條　為了保障國家安全、促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定：

(一)國防和外交的需要；

(二)由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；

(三)由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；

(四)由政府組織實施的保障性安居工程建設(shè)的需要；

(五)由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進行舊城區(qū)改建的需要；

(六)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。

第九條　依照本條例第八條規(guī)定，確需征收房屋的各項建設(shè)活動，應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃。保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建，應(yīng)當(dāng)納入市、縣級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃。

制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)廣泛征求社會公眾意見，經(jīng)過科學(xué)論證。

第十條　房屋征收部門擬定征收補償方案，報市、縣級人民政府。

市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門對征收補償方案進行論證并予以公布，征求公眾意見。征求意見期限不得少于30日。

第十一條　市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)將征求意見情況和根據(jù)公眾意見修改的情況及時公布。

因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)被征收人認(rèn)為征收補償方案不符合本條例規(guī)定的，市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據(jù)聽證會情況修改方案。

第十二條　市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估；房屋征收決定涉及被征收人數(shù)量較多的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會議討論決定。

作出房屋征收決定前，征收補償費用應(yīng)當(dāng)足額到位、專戶存儲、專款專用。

第十三條　市、縣級人民政府作出房屋征收決定后應(yīng)當(dāng)及時公告。公告應(yīng)當(dāng)載明征收補償方案和行政復(fù)議、行政訴訟權(quán)利等事項。

市、縣級人民政府及房屋征收部門應(yīng)當(dāng)做好房屋征收與補償?shù)男麄鳌⒔忉尮ぷ鳌?/p>

房屋被依法征收的，國有土地使用權(quán)同時收回。

第十四條　被征收人對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟。

第十五條　房屋征收部門應(yīng)當(dāng)對房屋征收范圍內(nèi)房屋的權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況組織調(diào)查登記，被征收人應(yīng)當(dāng)予以配合。調(diào)查結(jié)果應(yīng)當(dāng)在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人公布。

第十六條　房屋征收范圍確定后，不得在房屋征收范圍內(nèi)實施新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等不當(dāng)增加補償費用的行為；違反規(guī)定實施的，不予補償。

房屋征收部門應(yīng)當(dāng)將前款所列事項書面通知有關(guān)部門暫停辦理相關(guān)手續(xù)。暫停辦理相關(guān)手續(xù)的書面通知應(yīng)當(dāng)載明暫停期限。暫停期限最長不得超過1年。

第三章　補償

第十七條　作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予的補償包括：

(一)被征收房屋價值的補償；

(二)因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償；

(三)因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補償。

市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)制定補助和獎勵辦法，對被征收人給予補助和獎勵。

第十八條　征收個人住宅，被征收入符合住房保障條件的，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先給予住房保障。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。

第十九條　對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格。被征收房屋的價值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)按照房屋征收評估辦法評估確定。

對評估確定的被征收房屋價值有異議的，可以向房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)申請復(fù)核評估。對復(fù)核結(jié)果有異議的，可以向房地產(chǎn)價格評估專家委員會申請鑒定。

房屋征收評估辦法由國務(wù)院住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門制定，制定過程中，應(yīng)當(dāng)向社會公開征求意見。

第二十條　房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)由被征收人協(xié)商選定；協(xié)商不成的，通過多數(shù)決定、隨機選定等方式確定，具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。

房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)應(yīng)當(dāng)獨立、客觀、公正地開展房屋征收評估工作，任何單位和個人不得干預(yù)。

第二十一條　被征收人可以選擇貨幣補償，也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。

被征收人選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)提供用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋，并與被征收人計算、結(jié)清被征收房屋價值與用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價值的差價。

因舊城區(qū)改建征收個人住宅，被征收人選擇在改建地段進行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)提供改建地段或者就近地段的房屋。

第二十二條　因征收房屋造成搬遷的，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)向被征收人支付搬遷費；選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋交付前，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)

向被征收人支付臨時安置費或者提供周轉(zhuǎn)用房。

第二十三條　對因征收房屋造成停產(chǎn)停業(yè)損失的補償，根據(jù)房屋被征收前的效益、停產(chǎn)停業(yè)期限等因素確定。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。

第二十四條　市、縣級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法加強對建設(shè)活動的監(jiān)督管理，對違反城鄉(xiāng)規(guī)劃進行建設(shè)的，依法予以處理。

市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門依法對征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進行調(diào)查、認(rèn)定和處理。對認(rèn)定為合法建筑和未超過批準(zhǔn)期限的臨時建筑的，應(yīng)當(dāng)給予補償；對認(rèn)定為違法建筑和超過批準(zhǔn)期限的臨時建筑的，不予補償。

第二十五條　房屋征收部門與被征收人依照本條例的規(guī)定，就補償方式、補償金額和支付期限、用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的地點和面積、搬遷費、臨時安置費或者周轉(zhuǎn)用房、停產(chǎn)停業(yè)損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項，訂立補償協(xié)議。

補償協(xié)議訂立后，一方當(dāng)事人不履行補償協(xié)議約定的義務(wù)的，另一方當(dāng)事人可以依法提訟。

第二十六條　房屋征收部門與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內(nèi)達不成補償協(xié)議，或者被征收房屋所有權(quán)人不明確的，由房屋征收部門報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依照本條例的規(guī)定，按照征收補償方案作出補償決定，并在房屋征收范圍內(nèi)予以公告。

補償決定應(yīng)當(dāng)公平，包括本條例第二十五條第一款規(guī)定的有關(guān)補償協(xié)議的事項。

被征收人對補償決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法提起行政訴訟。

第二十七條　實施房屋征收應(yīng)當(dāng)先補償、后搬遷。

作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予補償后，被征收人應(yīng)當(dāng)在補償協(xié)議約定或者補償決定確定的搬遷期限內(nèi)完成搬遷。

任何單位和個人不得采取暴力、威脅或者違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷。禁止建設(shè)單位參與搬遷活動。

第二十八條　被征收人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執(zhí)行。

強制執(zhí)行申請書應(yīng)當(dāng)附具補償金額和專戶存儲賬號、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋和周轉(zhuǎn)用房的地點和面積等材料。

第二十九條　房屋征收部門應(yīng)當(dāng)依法建立房屋征收補償檔案，并將分戶補償情況在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人公布。

審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強對征收補償費用管理和使用情況的監(jiān)督，并公布審計結(jié)果。

第四章　法律責(zé)任

第三十條　市、縣級人民政府及房屋征收部門的工作人員在房屋征收與補償工作中不履行本條例規(guī)定的職責(zé)，或者、、的，由上級人民政府或者本級人民政府責(zé)令改正，通報批評；造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

篇3

關(guān)鍵詞：房屋征收；拆遷；補償；國有土地

中圖分類號：F293.2 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）07-0174-02

近年來，在社會民生領(lǐng)域很少有一個話題像拆遷這樣面臨如此持續(xù)密集的關(guān)注和爭論。拆遷不僅僅是拆遷方和被拆遷方的事，它還直接關(guān)系到房價、交通、城市環(huán)境、治安等民生問題。然而，無論是拆遷補償?shù)膬?nèi)容和程序，還是公共利益的界定，各方的意見都存在很大的分歧，并由此引發(fā)了大量暴力沖突事件。從2003年的湖南嘉禾血腥拆遷事件到重慶“最牛釘子戶”手持《物權(quán)法》拒絕拆遷事件；從深圳“最貴釘子戶”到成都唐福珍以自焚對抗強拆事件，都凸顯出2001年頒布實施的《城市房屋拆遷管理條例》已經(jīng)無法適應(yīng)于當(dāng)前的形勢，與時俱進修改制定相關(guān)法規(guī)，規(guī)范國有土地上房屋征收與補償活動，維護公共利益，保障被征收房屋的所有權(quán)人的合法權(quán)益，非常必要。通過對40多個典型城市的房屋拆遷、土地征收等情況的專項調(diào)查，東、中、西部的大、中、小城市政府和被拆遷人的多次座談，經(jīng)濟、法律、規(guī)劃、土地、評估等方面的專家論證，2011年1月21日國務(wù)院正式實施《國有土地上房屋征收和補償條例》，引起社會各方面的廣泛關(guān)注和熱議。與此前的《城市房屋拆遷管理條例》相比，《國有土地上房屋征收和補償條例》具有以下幾大特點：

第一，由房屋拆遷到房屋征收的轉(zhuǎn)變。為了準(zhǔn)確把握城市房屋從“拆遷”到“征收”的歷史性轉(zhuǎn)變，必須明確拆遷和征收的含義。從本質(zhì)上說，拆遷不是一個法律概念，而是一個事實行為。就拆遷的含義而言，包括“拆”和“遷”兩個方面，“拆”是指拆除地上的建筑物和其他設(shè)施，“遷”是指遷移他處（或者重新安置）。根據(jù)《城市房屋拆遷管理條例》，拆遷人經(jīng)申請并取得拆遷許可證后，可以與被拆遷人訂立拆遷補償安置協(xié)議，由被拆遷人將私有房屋及土地轉(zhuǎn)移給拆遷人，由拆遷人對被拆遷人的損失進行補償。在這種意義上，城市房屋拆遷應(yīng)該是一種平等主體之間的民事法律關(guān)系，雙方權(quán)利義務(wù)受民事法律調(diào)整。政府在其中只負(fù)責(zé)管理、監(jiān)督以及服務(wù)職能 [1]。

征收是國家基于公共權(quán)利的行使而取得單位、集體或者個人財產(chǎn)所有權(quán)的行為。由此可以看出，征收是一種國家行為，即國家因為公共利益的需要，通過公正補償，依法強制性地改變土地、房屋及其他不動產(chǎn)或者動產(chǎn)的所有權(quán)歸屬，單位、集體或者個人必須服從 [2]。在很多情況下，征收都會導(dǎo)致房屋的拆遷，但并不是所有的房屋拆遷都是由征收引起的。如果將拆遷與征收混同，或以拆遷的名義實施征收，公共權(quán)力勢必強行干預(yù)拆遷人與被拆遷人之間平等的民事法律關(guān)系。因此，從拆遷到征收的轉(zhuǎn)變，既可以體現(xiàn)城市房屋征收的本質(zhì)，又可以規(guī)范公共權(quán)利在財產(chǎn)征收領(lǐng)域的運用，切實保障被征收人的合法權(quán)益。

第二，公共利益的界定。房屋征收的核心問題是公共利益的界定問題，中國《憲法》明確規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償”。《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定：“為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋，并依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權(quán)益”。因此，無論是房屋的征收還是土地使用權(quán)的征收，都不可避免地需要界定“公共利益”。

然而《城市房屋拆遷管理條例》并沒有對“公共利益”的內(nèi)涵及外延做出具體規(guī)定，導(dǎo)致實踐中極大的隨意性，“公共利益”的范圍被無限放大。為公共利益與為商業(yè)開發(fā)而實施的拆遷混淆不清，很多商業(yè)項目打著公共利益的旗號申請拆遷許可。據(jù)16個省（區(qū)、市）國土部門對各類建設(shè)項目用地的調(diào)查，在東部省會城市的項目用地中，真正用到公共利益的不到10%，大量的是商業(yè)、房地產(chǎn)經(jīng)營性用地 [3]。為公共利益的拆遷主體應(yīng)為政府部門主導(dǎo)，側(cè)重于改善民生；為商業(yè)利益的拆遷則由雙方當(dāng)事人自己協(xié)商解決，政府不應(yīng)該介入。要想把這兩種性質(zhì)不同的利益區(qū)分開來，必須準(zhǔn)確地界定公共利益。

“公共利益”是一個不確定的法律概念，在不同時期，不同環(huán)境下對公共利益的理解不完全一樣 [4]。公共利益的界定，必須考慮中國的國情。在中國現(xiàn)階段，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是社會經(jīng)濟發(fā)展、國家現(xiàn)代化的必然趨勢，符合廣大人民群眾的根本利益，是公共利益的重要方面；遏制房價過快上漲，滿足人民群眾的基本住房需求，也是公共利益的重要方面。《國有土地上房屋征收和補償條例》以列舉加概括的模式對公共利益進行明確界定：因國防、外交需要和由政府組織實施的能源、交通、水利、教科文衛(wèi)體、資源環(huán)保、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)需要、保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建需要以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要可以實行房屋征收。這種以分類的形式對公共利益的外延進行列舉十分必要，既明確了公共利益的范圍，又明確了公共利益的判斷標(biāo)準(zhǔn)，使公共利益的征收和商業(yè)開發(fā)徹底分開，控制了國家征收權(quán)的濫用。

第三，公平、合理的補償。縱觀近幾年因房屋征收引發(fā)的矛盾，大多集中在對征收補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和補償公平性的爭議上。雖然《城市房屋拆遷管理條例》對房屋拆遷補償做出一些規(guī)定，但是在實踐中存在很多問題。該條例明確規(guī)定要給予補償，但卻沒有規(guī)定具體的補償原則和標(biāo)準(zhǔn)，政府和拆遷人可以隨意制定。另外，該條例只針對房屋進行安置補償，對土地使用權(quán)損失卻沒有考慮，補償范圍不夠完整。此外，該條例規(guī)定了兩種補償方式，但在實踐中，基本上以貨幣補償為主 [5]。房屋的價格評估根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以市場評估價確定。拆遷補償款由政府支出，補償價格評估具體辦法由政府制定，這樣產(chǎn)生的補償價格難以保證公平、合理，現(xiàn)實中很多被拆遷者拿到了補償款，卻買不到類似地段類似的房屋。

為了保護被征收人的利益，使其居住條件有所改善、原有生活水平不降低，必須保證公平、合理的補償。針對房屋征收實踐中存在的主要矛盾，《國有土地上房屋征收和補償條例》就補償制度做出了重大完善，主要包括以下幾個方面：首先，明確征收補償?shù)膬?nèi)容，包括被征收房屋價值的補償、搬遷和臨時安置費、停產(chǎn)停業(yè)損失費以及政府的補助和獎勵。老《條例》對于經(jīng)營性用房的補償沒有詳細規(guī)定，而新《條例》的補償內(nèi)容列舉了停產(chǎn)停業(yè)的損失，全面考慮了被征收人的利益損失。其次，被征收人具有選擇權(quán)，可以選擇貨幣補償，也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。對于選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，政府應(yīng)當(dāng)提供調(diào)換的房屋，并與被征收人計算、結(jié)清被征收房屋與調(diào)換房屋的價值差價；對于因舊城區(qū)改建征收個人住宅的，被征收人選擇在改建地段進行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，政府應(yīng)當(dāng)提供改建地段或者就近地段的房屋。最后，確定征收補償原則，即對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格。由于被征收人對土地并不擁有所有權(quán)，所以在過去的貨幣補償中往往“只補房不補地”，不能完全體現(xiàn)房屋價值。而現(xiàn)在以市場價格作為補償標(biāo)準(zhǔn)，意味著補償當(dāng)中包括對房屋價值和土地使用權(quán)價值的補償，保障了被征收人的利益。

第四，由行政強拆到司法強拆的轉(zhuǎn)變。房屋征收過程中的強制搬遷是社會各界普遍關(guān)注的另一熱點問題，對此問題目前有兩個方面的觀點：一是認(rèn)為政府作為房屋征收主體，不應(yīng)有行政強拆權(quán)，只能依法申請法院強制拆遷，建議取消行政強拆制度。二是認(rèn)為為了提高征收工作效率，有必要保留行政強拆權(quán)，但應(yīng)當(dāng)對行政強拆的條件和程序作出嚴(yán)格規(guī)定。根據(jù)《城市房屋拆遷管理條例》被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷。該條例并沒有對“相關(guān)部門”做出詳細規(guī)定，在實踐中，大多數(shù)是由公安、城管、國土、房管等政府相關(guān)部門聯(lián)合拆遷，有些甚至是委托拆遷公司代為拆遷。為了達到拆遷目的，暴力非法的拆遷手段經(jīng)常被使用，例如停水停電停氣停熱等，甚至對被拆遷人進行恐嚇、人身傷害等。這樣的拆遷行為容易侵犯公民的人身財產(chǎn)權(quán)益，導(dǎo)致一些惡性事件的發(fā)生。

《國有土地上房屋征收和補償條例》將房屋的強制拆遷權(quán)賦予了法院，由法院依照人民政府的申請實行強制搬遷，實現(xiàn)了由行政強拆到司法強拆的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了一種法治理念的回歸，是法治的進步 [6]。同時還規(guī)定采取暴力、威脅等非法手段迫使被征收人搬遷，造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰。這樣規(guī)定，有利于規(guī)范拆遷主體的行為，有利于加強對基層政府征收補償活動的制約，有利于減少在房屋征收與補償中的矛盾。

參考文獻：

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關(guān)鍵詞：國有土地；房屋征收；補償；條例；可操作性指標(biāo)；評價

中圖分類號：D912.3　文獻標(biāo)識碼：A　文章編號：1004－0544(2012)04－0134－04

土地，作為國家賴以存在、延續(xù)的最重要物質(zhì)資源，自文明創(chuàng)始以來就一直是人類所珍視、追逐的目標(biāo)，“人類文明的標(biāo)志就在于通過以國家強制力為后盾來確定人們或各社會集團對于土地的權(quán)利”。土地征收法律制度作為土地法律制度中的重要組成部分，更需高度關(guān)注與重視。2011年1月19日，《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱《條例》)正式公布并生效，這標(biāo)志著我國的土地征收法律制度進入了一個全新階段，公眾普遍對其操作性有著更高的功能期待，然而該條例的可操作性究竟如何，在《條例》剛實施不久的情形下，可以針對《條例》文本進行評價。

一、《條例》的可操作性評價指標(biāo)

一部法規(guī)范性文件，即使制定程序合法，內(nèi)容完備且不違背上位法，形式規(guī)范，如果不能在實踐中得到很好地適用，也只能是沒有生命力的一紙空文，這樣的立法實際上是對寶貴立法資源的浪費。因此“可操作性指標(biāo)”是評價法律質(zhì)量的一個重要標(biāo)準(zhǔn)，只有具有較強可操作性的法律才可能成為高質(zhì)量的法律。本文中“可操作性”是指，法律規(guī)定有效地付諸行動，得到實施的程度。法律的可操作性強，就意味著法律能夠更有效付諸行動，得到更好的實施；法律的可操作性弱，法律在運用中困難程度就更大。

具體說來，法律可操作性評價具體指標(biāo)有三，即：規(guī)范完整性、規(guī)范明確性和適用頻率。

規(guī)范完整性主要考察構(gòu)成要素完整的規(guī)范條數(shù)和無后果構(gòu)成要素的規(guī)范條數(shù)之間的比例。完整的法律規(guī)范構(gòu)成要素包括假定條件、行為模式和法律后果三個部分。構(gòu)成要素完整的規(guī)范條數(shù)在整部法律中所占比率越高，其從規(guī)范完整性指標(biāo)來看的法律可操作性越強。因為缺乏法律后果的規(guī)范意味著有行為卻無相應(yīng)處理結(jié)果，該行為模式的法律效力在實踐中就會存在問題，常常會出現(xiàn)操作難與執(zhí)行的局面。

鑒于《條例》出臺的時間短，在實踐中難以全面考察其適用頻率，因此以文本為對象，我們主要從規(guī)范完整性與規(guī)范明確性兩方面來評價其可操作性。

二、可操作性具體評價

(一)規(guī)范完整性

此次新出臺的《條例》共計35條，分為總則、征收決定、補償、法律責(zé)任和附則五大章。其中構(gòu)成要素完整的規(guī)范條數(shù)共29條，無后果構(gòu)成要素的規(guī)范條數(shù)共6條，構(gòu)成要素完整的規(guī)范條數(shù)占該條例規(guī)范總數(shù)的83％。

在6條無后果構(gòu)成要素的規(guī)范中，1條是有關(guān)立法宗旨的規(guī)定，2條是有關(guān)法律原則的規(guī)定，另有1條是有關(guān)實施附則的規(guī)定，這4條從立法層面而言無需具有法律后果這一構(gòu)成要素。除去此4條，實際真正產(chǎn)生影響的無后果構(gòu)成要素的規(guī)范為兩條，即第15條和第29條，僅占新條例規(guī)范總數(shù)的5.7％。因而，單就規(guī)范完整性這個指標(biāo)而言，《條例》具有很高的可操作性。

《條例》第15條規(guī)定：“房屋征收部門應(yīng)當(dāng)對房屋征收范圍內(nèi)房屋的權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況組織調(diào)查登記，被征收人應(yīng)當(dāng)予以配合。”然而卻并未規(guī)定當(dāng)被征收人不予配合時該如何擔(dān)責(zé)，使得針對被征收人制定的配合義務(wù)極易在實踐中形同虛設(shè)，缺乏強制效力。被征收人不配合，征收糾紛便隨之而來。

第29條規(guī)定：“審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強對征收補償費用管理和使用情況的監(jiān)督，并公布審計結(jié)果。”如若審計機關(guān)未依法對征收補償費用管理和使用情況進行監(jiān)督，或未公布審計結(jié)果該承擔(dān)何種法律后果?是比照第30條針對市、縣級人民政府及房屋征收部門的工作人員的擔(dān)責(zé)規(guī)定，還是另依他法?缺乏有效的法律責(zé)任，使得審計機關(guān)自身行為缺乏規(guī)制，易怠于行使其監(jiān)督職責(zé)。

(二)規(guī)范明確性

1、完善進步之處。在《條例》頒布生效之前，有關(guān)土地征收與補償，主要適用的是《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《物權(quán)法》、《城市房屋拆遷管理條例》與各地方根據(jù)各自具體情況所制定的相關(guān)地方性規(guī)章等。其中最重要的、在全國范圍內(nèi)生效的為《土地管理法》。可通過與上述法律法規(guī)的比較，來評價分析《條例》的進步與完善之處。

(1)適用范圍的明確性。法律規(guī)范的適用范圍又稱法律規(guī)范的效力范圍，即法律規(guī)范對于什么樣的人，在什么時間、空間范圍內(nèi)對于人們具有拘束力。法律規(guī)范的適用范圍包括在時間上的適用范圍、在空間上的適用范圍和對人的適用范圍。此處，我們主要對空間上的適用范圍加以評價。

原《城市房屋拆遷管理條例》僅適用于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上的房屋及其附屬物的拆遷。集體土地上的房屋拆遷適用《土地管理法》、《物權(quán)法》等有關(guān)集體土地征收的規(guī)定及相關(guān)地方性法規(guī)規(guī)章的規(guī)定。在《條例》出臺前，法律規(guī)定的征收范圍不但包括基于公共利益而征收的土地，還包括非公益性商業(yè)用地。允許非公益性商業(yè)用地的征收，在實踐中極易造成征地權(quán)的濫用，利用國家權(quán)力不當(dāng)?shù)貏儕Z私權(quán)，侵害原土地權(quán)利的合法權(quán)益，易造成行政權(quán)力的腐敗。

為從制度上解決這一問題，此次新條例做了嚴(yán)格限制。首次對征收范圍進行了具體細化的明確。確定的土地管理制度創(chuàng)新精神應(yīng)該是逐步縮小征地范圍。根據(jù)該精神，《條例》規(guī)定：只有為維護公共利益才可進行征收，從而排除了非公益性商業(yè)用地的征收。

統(tǒng)計資料表明，截止到2007年底，全國征地用途中僅有20％土地是為綠化等公共利益的，80％的農(nóng)用地被征用后轉(zhuǎn)做房地產(chǎn)開發(fā)、高速公路修建等建設(shè)用地。

針對此現(xiàn)狀，《條例》第1條規(guī)定：“為了規(guī)范國有土地上房屋征收與補償活動，維護公共利益，保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益，制定本條例。”在原《城市房屋拆遷管理條例》第1條“加強對城市房屋拆遷的管理”的基礎(chǔ)上增加了“維護公共利益”，與《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定相一致，即只有為了維護公共利益，才能進行征收。

同時該法首次對“公共利益”進行界定，以列舉的方式嚴(yán)格限制其范圍，《條例》第8條明確規(guī)定其所指的“公共利益”主要包括國防、外交需要，組織實施能源、交通、水利、教科文衛(wèi)體、資源環(huán)保、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)需要，保障性安居工程建設(shè)需要等。第一次以法律的形式劃定了在理論上和實踐上都存在較大爭議的“公共利益”的大致范圍，避免實踐中因為規(guī)定不明而出現(xiàn)征收范圍肆意擴大的現(xiàn)象。

除此，首次明確排除了“違建”補償，明文規(guī)定違規(guī)建筑不屬于《條例》的補償范圍。違規(guī)建筑是否獲賠一直是土地征收實踐中的爭議問題，《土地管理法》與原《拆遷管理條例》均未對該問題做出直接規(guī)定，造成實踐中糾紛不斷。《條例》第16條首次明確規(guī)定：“房屋征收范圍確定后，不得在

房屋征收范圍內(nèi)實施新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等不當(dāng)增加補償費用的行為；違反規(guī)定實施的，不予補償。”這一規(guī)定有效解決了“違建”獲賠的爭議，打擊了部分地方為獲得更多補償款而臨時突擊擴建的行為，有利于公平正義。

(2)執(zhí)法主體的明確性。原《拆遷管理條例》在對征收工作主體進行規(guī)定時用詞混雜。其在第5條規(guī)定“縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)管理房屋拆遷工作的部門(以下簡稱房屋拆遷管理部門)對本行政區(qū)域內(nèi)的城市房屋拆遷工作實施監(jiān)督管理”，第7條卻規(guī)定“市、縣人民政府房屋拆遷管理部門應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起30日內(nèi)，對申請事項進行審查：經(jīng)審查，對符合條件的，頒發(fā)房屋拆遷許可證。”同時使用“縣級以上地方人民政府”與“市、縣人民政府”造成在實踐中區(qū)級人民政府征收權(quán)的資格爭議問題。而《條例》則統(tǒng)一規(guī)定為“市、縣級人民政府”，有效避免了區(qū)級人民政府征收主體資格的爭議問題。

(3)執(zhí)法對象的明確性。原《拆遷管理條例》第1條規(guī)定：“為了加強對城市房屋拆遷的管理，維護拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障建設(shè)項目順利進行，制定本條例。”由此可知，其將執(zhí)法對象定為“拆遷當(dāng)事人”。但何為“拆遷當(dāng)事人”?在實踐中，往往難以界定，范圍不一。是僅指房屋所有權(quán)人?抑或包括房屋承租人或其他利益相關(guān)人?《條例》則避免了“拆遷當(dāng)事人”這一模糊概念的使用，而采用“被征收房屋所有權(quán)人”這一更為具體明確的表述，縮小了執(zhí)法對象的范圍，在司法實踐中更具有操作性。

(4)執(zhí)法程序的明確性。《土地管理法》并沒有細化具體規(guī)定土地征收程序，僅在第46條籠統(tǒng)規(guī)定，“國家征收土地的。依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施”。被征收人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，到有關(guān)部門辦理征地補償?shù)怯洝＜础胺蓷l款并沒有明確事前知情和主動參與的權(quán)利，而只是強調(diào)了被征收人要履行事后參與的義務(wù)，而法律實體之外又缺乏必要的協(xié)商或聽證程序作為補充，加上農(nóng)民受知識層次、信息占有量等因素的限制，參與公共事務(wù)能力較弱，如果沒有適當(dāng)?shù)某绦蛑贫茸鞅Ｕ希诶媸艿角趾r往往不能及時有效地維護合法權(quán)益。”

《條例》則對執(zhí)法程序做了具體細化。第8條至第29條完整規(guī)定了征收與補償?shù)膱?zhí)法程序，涵蓋征收前至征收后的全部過程，使實踐過程中的每一步均有法可依，有法可循。特別是對于房屋所有權(quán)人私權(quán)的保護，比之《土地管理法》更為全面具體。第27條首次提出“先補償，后搬遷”的概念，順應(yīng)民心地將禁止野蠻拆遷寫入條文，符合依法治國，建設(shè)社會主義和諧社會的需要。“先補后搬”這一概念的首次正式提出也有力保障了房屋所有權(quán)人的財產(chǎn)權(quán)，從而在最大程度上地維護了私權(quán)。

同時，從程序上否定了行政強制拆遷。作為一貫爭議熱點，行政強制拆遷在此次《條例》中的廢止有著巨大積極意義。據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)計，近幾年來，行政強制拆遷的比例平均為0.2％左右，強制拆遷過程中出現(xiàn)的惡性事件雖然是極少數(shù)，但必須高度重視，切實采取有效措施，杜絕此類事件發(fā)生。新條例第28條規(guī)定：“被征收人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執(zhí)行。強制執(zhí)行申請書應(yīng)當(dāng)附具補償金額和專戶存儲賬號、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋和周轉(zhuǎn)用房的地點和面積等材料。”這一規(guī)定有利于文明拆遷的實現(xiàn)，促使拆遷部門采取更為溫和的拆遷談判方式，在一定程度上緩和了征收方與房屋所有權(quán)人之間的矛盾。

(5)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的量化不確定性。執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的量化不確定性可經(jīng)下列公式加以計算：

執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的量化不確定性=(處理項上限－處理項下限)÷處理項上限

經(jīng)上述公式計算所得的商越大，則執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的量化不確定性就越大。因為根據(jù)上述計算公式所得百分比越大，意味著條文在內(nèi)容上就具有更大的自由把握與發(fā)揮的空間，在實踐中行政機關(guān)的自由裁量權(quán)就越大，即該條文在內(nèi)容上的隨意選擇性與量化不確定性就越大，操作起來因缺乏明確規(guī)定與標(biāo)準(zhǔn)就越發(fā)困難，法律可操作性也就越小。

《土地管理法》在多方面存在執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的量化不確定性。以征收補償標(biāo)準(zhǔn)為例，該法第47條是有關(guān)土地征收補償?shù)暮诵囊?guī)定，這條概括性的規(guī)定構(gòu)成我國土地征收的根本制度。透過條文可知，我國《土地管理法》規(guī)定的土地補償標(biāo)準(zhǔn)是：土地補償費為被征耕地前三年平均年產(chǎn)值6－10倍，安置補助費為4－6倍，二者的總和最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍。套用執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的量化不確定性公式，將字母a設(shè)為常量，代表被征耕地前三年的平均年產(chǎn)值，則土地補償費的上限為10a，下限為6a，代入公式即為：

(10a-6a)÷10a=0.4

即該條文的量化不確定性為40％。

反觀，新條例第19條規(guī)定：“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格。”按照理性的交易規(guī)則，開發(fā)商給付的補償款會盡可能貼近市場價格，不太可能過多偏離市場價格。因此土地補償費的上限價格會接近于其下限價格，即接近于市場價格。換言之，上限與下限之間的差額近乎為0，則帶入上述公式即為：

0÷市場價格=0

即該條文的量化不確定性為0，亦即意味著該條文的可操作性非常高。通過上述計算清晰可知，新條例在土地征收補償費方面，其可操作性明顯高于《土地管理法》。

需要注意的是，上述公式只適用于金額的計算，對于同種條件不同處罰或不同條件不同處罰的情形并不適用。這兩種情況因種類不同而不能相比。對于前者，即同種條件不同處罰的規(guī)定，在實踐中很易造成執(zhí)法機關(guān)都傾向于選擇更有利于自己的A處罰方式，而逃避另一種相對而言獲益少的B處罰方式。比如條文若規(guī)定執(zhí)法機關(guān)可以采用罰金或吊銷執(zhí)照的方式進行處罰，則在實踐中絕大多數(shù)執(zhí)法機關(guān)都會選擇罰金而不采用吊銷執(zhí)照的方式，從而造成行政權(quán)力的濫用。這種選擇權(quán)實際上具有很大任意性與自主性。量化不確定性大，法律可操作性小。

而對于后者，即不同條件不同處罰的規(guī)定，雖在形式上是放于同一條文中，然而在實質(zhì)上卻可拆分為兩個不同條文的內(nèi)容。在A條件下實施對應(yīng)的A處罰，此為一個條文的內(nèi)容；在B條件下實施對應(yīng)的B處罰，此為另一個條文的內(nèi)容。不同前提條件，不同處理結(jié)果，應(yīng)分開確定計算其量化不確定性，不可籠統(tǒng)套用上述公式計算。

2、存在問題。雖然總體而言，《條例》具有較強法律可操作性，較之《土地管理法》與原《城市房屋拆遷管理條例》在規(guī)范明確性方面有了很大改善與進步，但不可避免的亦在一些方面仍存在問題，需進一步完善其內(nèi)容，以增強其可操作性。

(1)在適用范圍的明確性上，有關(guān)“國有土地”的范圍規(guī)定還需要進一步界定。《條例》的適用范圍是“國有土地”，相對于原《城市房屋拆遷管理條例》，適用范圍更大，然而“國有土地”的界定是一個復(fù)雜問題。“現(xiàn)實中的‘國有土地’大

體有這樣幾種：一是已征用或已經(jīng)確權(quán)給使用者的國有土地；二是依時頒發(fā)的土地房產(chǎn)所有證換發(fā)新使用證的國有土地；三是城市市區(qū)居民使用的土地，按城市的土地屬于國家所有，在土地初始登記時確定為國有土地：四是城市、城市郊區(qū)的農(nóng)民特別是城中村居民，因轉(zhuǎn)戶、拆遷等情形，土地隨之轉(zhuǎn)為國有土地；五是第二次全國土地調(diào)查中對城市市區(qū)的土地調(diào)查登記為國有土地的：六是依法不屬于集體所有的國有土地。

實踐中面臨的復(fù)雜問題是，有的‘國有土地’未經(jīng)過征收程序，有的沒有給原集體經(jīng)濟組織支付過補償，有的是先辦理房產(chǎn)所有證后辦理土地使用證，有的仍然由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用甚至仍然是農(nóng)用地。”而《條例》僅籠統(tǒng)規(guī)定“房屋被依法征收的，國有土地使用權(quán)同時收回”，則上述各類國有土地是否都適用“收回”規(guī)定?是否排除某些情形?如何確定哪些被收回的國有土地應(yīng)該補償?“例如，因‘城中村’改造、居民轉(zhuǎn)戶等原因形成的國有土地是否補償?第二次全國土地調(diào)查中登記為國有土地是否補償?沒有支付過征用補償而直接按‘城市土地屬國家所有’規(guī)定登記發(fā)證的原集體土地是否補償?這些問題直接影響能否收回土地使用權(quán)。”因為《條例》未對“國有土地”的范圍進一步界定。所以在房屋征收的實踐操作中有可能造成無法可依的局面，從而使該新條例的可操作性大打折扣。

(2)在執(zhí)法主體明確性上，有關(guān)房屋征收實施單位及其法律責(zé)任的規(guī)定需要進一步完善。按照現(xiàn)行規(guī)定，“建設(shè)單位是拆遷人，可以自行拆遷，也可以委托拆遷單位實施拆遷，由于拆遷速度和建設(shè)單位、拆遷單位的經(jīng)濟利益相關(guān)。容易造成拆遷人與被拆遷人矛盾激化。這是由當(dāng)時的歷史條件所決定的。二次征求意見稿在征求意見稿規(guī)定政府是征收補償主體、取消建設(shè)單位拆遷的基礎(chǔ)上，進一步明確，房屋征收部門可以委托房屋征收實施機構(gòu)，承擔(dān)房屋征收與補償?shù)木唧w工作。房屋征收實施機構(gòu)不得以營利為目的。房屋征收部門對房屋征收實施機構(gòu)實施房屋征收與補償?shù)男袨閼?yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。”首先，此處的房屋征收實施單位到底指誰?“不以營利為目的單位主要有三種：一是國家機關(guān)，二是承擔(dān)行政管理職能的事業(yè)單位，三是民辦非企業(yè)。從立法意圖來看，國家機關(guān)可以排除，但房屋征收實施機構(gòu)究竟是屬于承擔(dān)行政管理職能的事業(yè)單位還是民辦非企業(yè)，抑或兩者兼而有之?”期望予以明確。其次，對于超出房屋征收部門委托范圍所實施的行為，房屋征收實施部門該如何承擔(dān)法律責(zé)任?若由房屋征收實施部門自身承擔(dān)，則若在其不具有承擔(dān)能力的情形下，誰該為其承擔(dān)?這些都是實踐中將遇到的問題。

(3)在執(zhí)法程序明確性上，有關(guān)土地價值確定程序、房屋調(diào)查登記的規(guī)定和被征收房屋的“土地用途”的認(rèn)定規(guī)定需要進一步細化。《條例》第2條規(guī)定：“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應(yīng)當(dāng)對被征收房屋所有權(quán)人(以下稱被征收入)給予公平補償。”而對于被征收的土地，則只在第13條規(guī)定：“房屋被依法征收的，國有土地使用權(quán)同時收回。”除此并無進一步的處置辦法。有收回，則應(yīng)有補償。法律規(guī)定的補償標(biāo)準(zhǔn)僅為“合理”二字，那么這便涉及到對“合理”的判斷。何謂合理補償?補償多少才謂合理?這其中的關(guān)鍵問題即為對被收回土地的“價值”進行確定。尤其是劃撥土地，作為被收回土地的主要類型之一，其價值在實踐中向來難以確定，然而新條例并未對劃撥土地的價值確定程序予以規(guī)定。

實踐中收回國有土地使用權(quán)的操作程序應(yīng)該如何?有關(guān)國有土地“收回”應(yīng)由誰執(zhí)行?補償主體是誰?鑒于當(dāng)前我國大多城市社區(qū)(居委會)是從原生產(chǎn)隊改制而來，集體經(jīng)濟組織實體早已發(fā)生轉(zhuǎn)移，那么，轉(zhuǎn)移后的補償主體是誰?“許多住宅用地原來給村(居)委進行過補償，那么，現(xiàn)在應(yīng)補給誰?國家、省級項目在被征收房屋的國有土地上進行建設(shè)的，要不要給市、縣政府進行土地補償?”進一步探討，依什么程序計算補償金額?“《條例》明確被征收房屋價值的補償是‘被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格’，顯然已包含了土地補償或土地使用權(quán)收益。那么，原集體經(jīng)濟組織的土地補償應(yīng)該如何計算?單位和個人獲取的‘市場價格’中要不要顯化‘土地價值’?同時，房屋價值由‘具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)按照房屋征收評估辦法評估確定’，其‘相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)’實際上是住建部門確定的資質(zhì)，那么國土資源部門確定資質(zhì)的‘土地價格評估機構(gòu)’能否參與?”以上均是尚待進一步明確之處。

新條例第15條規(guī)定：“房屋征收部門應(yīng)當(dāng)對房屋征收范圍內(nèi)房屋的權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況組織調(diào)查登記。被征收人應(yīng)當(dāng)予以配合。調(diào)查結(jié)果應(yīng)當(dāng)在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人公布。”

“對房屋及相關(guān)情況進行調(diào)查登記，是新條例新設(shè)立的程序，調(diào)查登記的情況在很大程序上決定了公平補償?shù)幕疽竽芊駥崿F(xiàn)。但對被征收人拒不配合的，如何處理，新條例并未規(guī)定。”筆者以為，可采用信息登記公開的方式，將拒不配合的被征收人情況登記在冊，用以備案，建成檔案系統(tǒng)歸總，便于隨時查閱。

新條例第16條規(guī)定：“房屋征收范圍確定后，不得在房屋征收范圍內(nèi)實施新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等不當(dāng)增加補償費用的行為；違反規(guī)定實施的，不予補償。房屋征收部門應(yīng)當(dāng)將前款所列事項書面通知有關(guān)部門暫停辦理相關(guān)手續(xù)。暫停辦理相關(guān)手續(xù)的書面通知應(yīng)當(dāng)載明暫停期限。暫停期限最長不得超過1年。”如何界定是否擅自改變“土地用途”?被征收房屋所使用的土地用途如何認(rèn)定?條例尚未有明確規(guī)定。依據(jù)前述《條例》第15條規(guī)定，被征收房屋用途的認(rèn)定，主要采取調(diào)查登記的辦法，那么如何“調(diào)查登記”?法律并未明確規(guī)定。條例只規(guī)定房屋征收部門進行調(diào)查登記，則國土部門是否同樣有權(quán)參與調(diào)查登記?“房屋用途與土地用途是否應(yīng)該‘登記一致’?改變房屋用途的同時改變土地用途是否不予補償?新建、擴建、改建房屋的同時，擅自改變土地用途和改變土地使用條件的是否要處罰?改變土地用途行為在被征收房屋‘調(diào)查登記’時被認(rèn)定為‘合法’的，國土部門還要不要處理?

事實上，長期以來拆遷工作中房屋和土地用途的認(rèn)定，與能否順利達成拆遷協(xié)議有著十分直接的關(guān)系。為了獲得更大的經(jīng)濟利益而改變了住宅用途，但在拆遷時得不到滿足，一些‘釘子戶’就是這樣產(chǎn)生的。”因此，必須對被征收房屋的“土地用途”認(rèn)定程序加以進一步明確。

三、評價結(jié)論

篇5

【關(guān)鍵詞】土地征收；公共利益；《國有土地上房屋征收和補償條例》

當(dāng)前，我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要時期。2010年我國城鎮(zhèn)化率為46.6%，城鎮(zhèn)化水平近年每年提高0.8-1.0個百分點，每年有1000多萬人從農(nóng)村轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)。伴隨經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)人口規(guī)模的擴張，對城鎮(zhèn)公共設(shè)施、公共服務(wù)和住房等需求有增無減，從而需要在大量的土地上開展這些建設(shè)。同時，因城鎮(zhèn)房屋拆遷引發(fā)的利益沖突和社會矛盾，已成為影響我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程和社會穩(wěn)定的突出問題。近期，國務(wù)院公布了《國有土地上房屋征收和補償條例》（以下簡稱《征收補償條例》）。條例的頒布實施，將有效緩解國有土地上房屋征收引發(fā)的利益沖突和社會矛盾，對穩(wěn)步推進我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程具有重要意義。

一、公共利益及其特性分析

公共利益（publicbenefits，public use，publicpurpose），是與征收權(quán)關(guān)聯(lián)密切的一個用語，其內(nèi)涵的界定必須追溯至“征收權(quán)”（eminentdomain）的概念。一般認(rèn)為，為了限制政府獲得私人財產(chǎn)的能力，憲法應(yīng)當(dāng)規(guī)定私人財產(chǎn)的征收須服從“公共利益”，其目的是為了抵制個人財產(chǎn)由于政府的專斷或者不公正行為而喪失。但實際上，由于征收權(quán)從屬于范疇，是國家行使的警察權(quán)力的體現(xiàn)，具有絕對性、至上性和不可限制性，這使得“公共利益”只能成為一個在法律上極為模糊的概括條款或者彈性條款。

就我國《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定來看，對于什么是公共利益都只是作了概括性的規(guī)定，未作列舉性的規(guī)定，梁慧星先生的《物權(quán)法建議稿》第鎬條對公共利益作出了較為明確的界定：“所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)，環(huán)境保護、文化古跡及風(fēng)景名勝的保護、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護、森林保護事業(yè)，以及國家規(guī)定的其他公共利益。”該條同時指出“征收不得適用于商業(yè)目的”。該草案也僅僅是確定了公共利益的大致范圍。

公共利益這一概念的最大特點，在于其“內(nèi)容的不確定性”，即公共利益的“受益人”與“利益”的抽象。一般而言，要對公共利益作一個普遍有效且可適用于任何情況的定義，是不可能的。其原因如下：一是各個法律領(lǐng)域的本質(zhì)及目的并不相同，即每一個法律規(guī)范的側(cè)重點不同，其目的和本質(zhì)也就有所差異，因此。要建立每一法律或者法律部門都適用的公共利益概念，是不可能的；二是公共利益概念的內(nèi)涵往往會受到當(dāng)時社會關(guān)系的影響與制約，而社會、文化與政治的結(jié)構(gòu)又往往是快速地發(fā)展變化的，因此，要確立一個普遍適用的公共利益概念也是不可能的。故我們無法找到一個普遍適用的公共利益概念，故此，多數(shù)人認(rèn)為公共利益概念具有可變性口。

二、《國有土地上房屋征收和補償條例》中“公共利益”范圍認(rèn)定的思考

《征收補償條例》頒布后最大的亮點莫過于征收城市房屋應(yīng)該滿足的條件，即應(yīng)當(dāng)滿足符合“公共利益”的目的，才可征收公民城鎮(zhèn)房屋。其中，《征收補償條例》第8條規(guī)定：征收房屋應(yīng)符合公共利益的目的，并對符合公共利益目的的情形做出了列舉性規(guī)定，包括國防設(shè)施建設(shè)；國家重點扶持并納入規(guī)劃的能源、交通、水利、科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)；為改善低收入住房困難家庭居住條件，有政府組織實施的廉租住房、經(jīng)濟適用住房等建設(shè)；為改善城市居民居住條件，由政府組織實施的危舊房改造；國家機關(guān)辦公用房建設(shè)以及法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的其他公共利益的需要。

雖然一直以來，我國司法實踐中對“公共利益”理解存在不一致的現(xiàn)象，新的《征收補償條例》從用途角度對“公共利益”做了規(guī)定。但就公共利益與商業(yè)利益劃分，很難有一個涇渭分明的界限。以任志強為代表的觀點，認(rèn)為根本不存在以純粹商業(yè)目的拆遷，此觀點雖非完全正確，卻頗具有極大合理性。縱觀中國近三十年來的城市化發(fā)展，城市拆遷雖是由商業(yè)利益主導(dǎo)的房產(chǎn)開發(fā)推動的，但房產(chǎn)開發(fā)對于城市整體功能的提升、配套設(shè)施的完善，卻具有非常明顯的公益性質(zhì)，因此，很難將公共利益與商業(yè)利益進行有效區(qū)分，公共利益與商業(yè)利益并存的現(xiàn)象客觀存在。

值得注意的是，各國司法實踐中對于“公共利益”的理解也存在不同看法，即使是在美國各州法院，法院就同一事實的認(rèn)定上也會有截然相反的判決。但其中有非常重要的一點極為相似，政府必須在法庭上接受被征收人關(guān)于“公共利益”是否存在的挑戰(zhàn)，政府必須就“公共利益”的存在負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任，申言之，即政府應(yīng)就整體規(guī)劃的公益性質(zhì)作出說明，并且應(yīng)當(dāng)說明公共利益程度應(yīng)高于商業(yè)利益，向社會公眾給出一個合理解釋，此點可以為我們審理城市房屋拆遷案件所借鑒。

然而，《征收補償條例》在實體標(biāo)準(zhǔn)外給我們提供一個形式標(biāo)準(zhǔn)：各項規(guī)劃中是否有民眾參與。《征收補償條例》規(guī)定：“征收房屋的各項建設(shè)活動，應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃。實施保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建，應(yīng)廣泛征求社會公眾意見，科學(xué)論證制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、土地城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)廣泛征求社會公眾意見，經(jīng)過科學(xué)論證”。立法中存在這么一個假設(shè)，經(jīng)過公眾參與并獲得通過的規(guī)劃即是代表公共利益，這就為我們在司法審判中，對“公共利益”的認(rèn)定找到了另一條形式標(biāo)準(zhǔn)。

“公共利益”認(rèn)定問題的復(fù)雜性決定了我們必須堅持實體標(biāo)準(zhǔn)與形式標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的判斷方式進行綜合性判定。唯有如此，才能在我國司法實踐中關(guān)于“公共利益”認(rèn)定這一問題上，保持一定司法統(tǒng)一。

【參考文獻】

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