序言：作為思想的載體和知識的探索者，寫作是一種獨特的藝術，我們?yōu)槟鷾蕚淞瞬煌L格的5篇新土地管理法釋義，期待它們能激發(fā)您的靈感。

篇1

【關鍵詞】開發(fā)區(qū)；土地管理；方法

引言

由于目前我國各地城市化不斷加快，地方政府吸收投資的力量不斷的增強，致使我國土地的面積正快速的減少，土地資源出現了不足的現象，進而使得糧食也相對出來了不足，導致了糧食的價格起伏不定。另外，還有各地的園區(qū)建設需要大量的土地，而與群體經常發(fā)生沖突事件，從這點可以看出一個事實，目前我國的土地已經嚴重的使國家的穩(wěn)定與安全受到了影響。經濟增長不一定就是發(fā)展，真正的發(fā)展要時刻與人民群體、資源、環(huán)境相一致。土地作為人民群眾生存的根本，因此，開發(fā)區(qū)在征地過程中必然會有一定的困難性，這是目前需要解決的問題。

1 開發(fā)區(qū)土地利用存在的問題

開發(fā)區(qū)作為我國社會改革開放的生產物，它可以推動社會主義經濟建設的可持續(xù)發(fā)展。它的根本目標是，根據國家對可持續(xù)發(fā)展的要求，積極的推進社會經濟與環(huán)境保護的協(xié)調發(fā)展，建立良好的循環(huán)經濟、社會和自然復合生態(tài)系統(tǒng)、以確保經濟、社會的發(fā)展，實現經濟社會全面健康的可持續(xù)發(fā)展，它對我國經濟的促進作用十分的大。不過開發(fā)區(qū)政策在實際運行過程中發(fā)生了變化，違背了其政策的規(guī)定，部分開發(fā)區(qū)沒有真正的按照政策的規(guī)定而執(zhí)行，從而使得開發(fā)區(qū)的形象嚴重受到損害。

1.1 開發(fā)區(qū)總數量過大

目前，我國不同種類的開發(fā)區(qū)總數量過大，面積也相對比較大。諸多的開發(fā)區(qū)在建設過程中，總持有一種心態(tài)，就是怎樣將土地范圍不斷的增大，其比較在乎于數量擴張的范圍開發(fā)路線。另外，部分開發(fā)區(qū)建設沒有經過良好的合理科學的論證，失去了目的性，其范圍通常都比較大，使得占用了大量的土地；部分開發(fā)區(qū)建設的資金不充足，設施也較差，沒有項目工程，致使建設無法進行；有的開發(fā)區(qū)建設的管理政策不夠健全完善，基本措施無法實現。

1.2 土地資源嚴重流失

目前我國的土地市場價格過于低，追究其原因，完全是因為開發(fā)區(qū)建設總數量偏多；隨著沿海地區(qū)范圍的開發(fā)與開放的不斷發(fā)展，市場經濟體制的進一步深入，開發(fā)區(qū)的一些優(yōu)惠政策逐漸變少，而且不同的開發(fā)區(qū)之間還存在著激烈的競爭，為了使地方政府吸收投資的力量不斷增大，讓更多的項目能夠進入到開發(fā)區(qū)中，有的開發(fā)區(qū)故意將土地的使用權出讓及將土地承包經營權轉移的價格大大降低；其次，導致土地資源嚴重流失的原因還包括土地在出讓過程中其方式過于單一。開發(fā)區(qū)征用土地通常是根據協(xié)議出讓為主，其中以招標、拍賣方式競爭的土地出讓還不是特別多。出讓方與受讓方通過協(xié)商，以協(xié)議來約定雙方權利與義務的方式有償出讓土地權；在出讓的過程中，土地的出讓價格完全是由人來決定，從而使得土地的出讓金起伏不定。

1.3 土地的使用率不足

開發(fā)區(qū)的使用率不足主要表現在兩個方面，一是，已經得到開發(fā)的土地沒有充分的利用；第二個方面是部分土地出現了閑置的現象，有的工程在建到一半時而停工的情況非常多；而出現這兩種情況的主要原因是因為在一定的區(qū)域范圍內沒有較為科學合理的相互聯(lián)絡的道路組成系統(tǒng)，還有地下管線埋放設置不夠合理。沒有對土地的供應總數量加以控制，也沒有對其進行調節(jié)，從而使得土地出現了閑置的情況；另外，由于受經濟的影響，部分區(qū)域內企業(yè)受到了市場取向、資金不足等因素的影響，他們在征用土地之后，由于沒有資金使得工程無法進行建設，進而造成土地出現閑置現象。

2 開發(fā)區(qū)土地管理應采取的措施

2.1 土地資源應合理的進行規(guī)劃

隨著我國改革開放的不斷深入、社會經濟的快速發(fā)展，開發(fā)區(qū)的發(fā)展也步入了快速發(fā)展的時期，進一步的引進大量的資金來用于市場中，將經濟范圍不斷擴大，讓各個產業(yè)結構進一步深化，使其成為開發(fā)區(qū)政府管理的要點。有的開發(fā)區(qū)應將建設區(qū)域擴大發(fā)展。在這樣的情況下，將土地使用進行完善的規(guī)劃，以免在實際中出現不必要的錯誤，為政府指定區(qū)域的發(fā)展提供較為科學合理的措施是非常有必要的。

首先，要將開發(fā)區(qū)規(guī)劃的管理工作不斷加強，分析并研究開發(fā)區(qū)在市場中所處的地位以及具有的功能、作用，用較為科學合理的管理對土地進行詳細的規(guī)劃，將規(guī)劃的作用有效的發(fā)揮。根據規(guī)劃的引導與制約，從開發(fā)區(qū)實際情況出發(fā)，將土地的使用方向、結構與全面規(guī)劃及安排進行合理的確定，統(tǒng)一規(guī)劃各個使用土地，從而促進了政府指定區(qū)域的土地資源合理集中的運用以及優(yōu)化配置，以此確保政府指定區(qū)域的使用資金能夠不受到影響，進而快速發(fā)展。其次。開發(fā)區(qū)應將長遠規(guī)劃與眼前的規(guī)劃進行有機的結合；開發(fā)區(qū)不但要具有當前的發(fā)展水平，而且還必須在較短的時間內使其發(fā)展水平更加提高。在近期的規(guī)劃過程中，以開發(fā)區(qū)現有的規(guī)劃為根本，向新城區(qū)的方向快速發(fā)展，形成具有多個功能的分區(qū)形狀。在進行長遠的規(guī)劃時，應以開發(fā)區(qū)為核心向周圍擴大發(fā)展，根據其發(fā)展情況確定規(guī)劃的發(fā)展格局。另外，政府指定區(qū)域土地開發(fā)要按照規(guī)劃的具體內容進行，把閑置下來的土地充分的利用，讓土地的閑置狀況得到改善。

2.2 將土地管理方法改變，提高管理效率

隨著我國經濟體制的不斷改革，土地已成為生產的必要因素進入到市場中，可以明顯的看出它的經濟效益。雖然我國開發(fā)區(qū)土地的經營管理制度進一步的取得了完善，不過，因為受到了諸多因素的影響，管理制度的權利不同程度的受到了其它部門的約束與控制。根據這樣的情況，應建立土地管理單位，和相關經濟部門互相配合、互相制約，確保經濟發(fā)展與土地使用統(tǒng)一協(xié)調的新制度得到發(fā)揮；其次，要將管理單位、開發(fā)區(qū)管理委員會以及有關單位土地管理的職權明確分配，建立統(tǒng)一協(xié)調的管理制度。另外，做好土地使用的管理與控制，將用地的審批制度不斷完善；在使用土地時，應嚴格的根據規(guī)劃的標準進行，不得私自的改變規(guī)劃標準。如果發(fā)現了私自更改的現象，應對其嚴格處分。此外，加強土地制定法體系，時刻堅持法律法規(guī)的規(guī)定設立，真正做到土地在使用時出現了違法的情況，可以有完善的法律進行控制，將土地違規(guī)現象降低。

3 結論

綜上所述可知，隨著我國城市化的快速發(fā)展，開發(fā)區(qū)是推進城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟社會發(fā)展的重要依據，所以，開發(fā)區(qū)建設會使用大量的土地。怎樣才能使開發(fā)區(qū)土地有個較好的管理，這是新形勢下急需要解決的問題。本文提出了開發(fā)區(qū)土地管理的一些辦法，增強其管理效率，供同行們參考。

參考文獻：

[1]陸紅生．土地管理學總論[M]．中國農業(yè)出版社，2002.

[2]何書金．開發(fā)區(qū)閑置土地成因機制及類型劃分[J]．資源科學，2001．

[3]李天芳．集聚工業(yè)園區(qū)推進城市化發(fā)展[J]．杭州土地，2003．

篇2

關鍵詞：農村土地承包經營權 土地承包合同 經營權流轉

《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱《土地承包法》）是保障農民權益，促進農業(yè)發(fā)展，保持農村穩(wěn)定的基礎。本文試從物權法理論的角度，結合農村土地承包經營中重要問題，談一談自己的粗淺認識。

一、農村土地承包經營權制度存在缺陷

在國民經濟已基本轉入市場經濟軌道，農村勞動力、資金、技術等要素流動之后，農民土地作為一種珍貴的稀缺資源和基本生產要素，只有同勞動力、資金、技術等其他要素一樣流動，才能實現諸要素之間的優(yōu)化組合，實現土地的有效利用。

目前，我國農地的配置和流轉呈現以下特點：其一，農民從集體取得承包地使用權是無償或基本無償的；其二，農地流轉主要是通過集體組織用行政力量進行調整，或者農民之間自發(fā)的無償、低償轉包兩種機制實現的。這種農地的配置和流轉是通過非市場機制實現的。其缺陷主要表現在：農民無償或低償取得承包農地的使用權，使農戶缺乏成本觀念，導致粗放經營，忽視農地的產出效益；動用行政力量完成的農地調整和自發(fā)形成的無償、低償轉包，不僅無法形成有效、健全、合理的農地使用權流轉機制，而且直接妨害了農地資源市場機制的形成；農地流轉不能體現配置效率。

從目前的情況看，要從法律的角度彌補上述缺陷，從而規(guī)范農地使用權市場，需要進行一下調整：

1. 明確農地使用權在性質、內容、取得等方面的內涵。首先，權利性質尚不明確。迄今為止，在現有法律中還沒有農地使用權這一概念。在有關法律中，農民對承包的集體所有的農地所擁有的權利為“土地承包經營權”，關于土地承包經營權的法律屬性曾有過債權與物權之爭，雖然學術界在這一點上觀念漸趨統(tǒng)一，但有關法律對這種權利至今沒有明確規(guī)定。其次，在權利取得上，原始取得的主體有無限制，如何限制以及通過抵押等方式能否取得農地使用權等均無定論。上述問題的存在使農地使用權在進入市場之前就先天不足。

2. 均田承包和無償使用使農地使用權在產生之初就缺乏市場的“天賦”。土地承包起初是靠行政手段分配完成的，后來又通過行政手段調整由于集體成員人數增減而變化了的人地關系，可見農地使用權是非市場機制的產物。

二、農村土地承包經營權流轉的方式與用益目的

現在流行一種觀點，認為法律規(guī)定農民可以自愿、平等、有償地進行土地承包經營權流轉，就是賦予了農民隨意處分土地的權利。其實，這是一種必須糾正的誤解。流轉的標的物是土地承包經營權，而非土地本身。法律對流轉的方式和用途作了明確規(guī)定，同時規(guī)定了限制條件。對此，必須從嚴掌握。

1. 對于通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取的流轉方式為：轉包、出租、互換、轉讓或入股等方式。但筆者認為，在法律上必須明確土地承包經營權的流轉方式不能包括抵押。原因有兩個：其一，根據物權法定原則，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不能抵押。其二，從立法目的看，農村土地承包法始終在農村土地的生存權益和資本利益之間進行權衡較量，當二者發(fā)生沖突時，法律的天平應傾向前者。承包方將土地承包經營權抵押給銀行后，如不能按期償還貸款，銀行依法行使抵押權，對農戶的土地承包經營權進行處置，承包方就要失去土地承包經營權，從而失去生活保障，搞不好會影響農戶家庭的生活，造成社會問題。當然，對于不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的土地承包經營權，根據《農村土地承包法》第四十九條的規(guī)定，其流轉方式可以包括抵押等多種方式。

2. 對于我國土地承包經營權的用益目的，筆者認為我國《土地管理法》的有關規(guī)定是非常合理的，國家實行土地用途管制制度，使用土地的單位和個人必須嚴格按照規(guī)劃確定的用途使用土地。農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或出租，用于非農業(yè)建設，農村土地承包經營權是為實現農業(yè)的目的而設立的用益物權，權利的用益目的限定為農、林、牧、漁等生產經營活動。承包方不得擅自改變權利取得時設定的土地用途。對家庭土地承包經營權的流轉，《農村土地承包法》第十七條和第三十三條做出了目的限制，即不得改變土地的農業(yè)用途，不利用于非農建設。這是一種強制性規(guī)定。根據該法第六十條規(guī)定，對于以其他方式取得對荒地的承包經營權的流轉，承包方也不能違約將承包地用于非農建設。土地管理法對于農業(yè)用地轉為建設用地規(guī)定了嚴格的轉用審批程序和征地、用地批準程序，將農業(yè)用地轉為建設用地必須依照土地管理法的規(guī)定，經過有關人民政府或有關行政主管部門批準。承包方未履行土地管理法規(guī)定的批準手續(xù)或采取欺騙手段騙取批準，將承包土地用于非農建設的，其行為應當依照土地管理法的規(guī)定，由縣級以上地方人民政府的土地行政主管部門給予行政處罰。

三、農村土地承包雙方當事人違約責任認定

（一）發(fā)包方的主要違約形式及責任

1. 干涉承包方依法享有的生產經營自。

承包方按照《農村土地承包法》第16條第1項的規(guī)定，依法享有承包地使用、收益的權利，有權自主組織生產經營和處置產品，這就是承包方的生產經營自的基本內容。目前，在一些地方，不尊重農民生產經營自的問題還比較突出。有的發(fā)包方為了完成上級布置的任務，不顧承包農民的意愿，強迫他們種植某種作物；有的發(fā)包方為了發(fā)展農業(yè)產業(yè)化，實行規(guī)模經營等，強迫承包方統(tǒng)一耕種某種作物。當承包方按照發(fā)包方的強制要求耕種，產品出現賣難、減產等問題時，發(fā)包方又不予解決或者無力解決，給承包方造成損失。因此，本文特別強調，發(fā)包方要尊重承包方的生產經營自，在推行農業(yè)產業(yè)化、規(guī)模經營的過程中，讓農民真正看到實惠，而不能非法干涉承包方依法享有的生產經營自。對上述違約行為，發(fā)包方應當承擔停止侵害，恢復原狀，排除妨害，賠償損失的民事責任。

2. 發(fā)包方非法變更、解除合同。

承包合同依法成立后即具有法律效力，雙方當事人必須認真履行，任何一方均不得擅自變更、解除合同。根據《農村土地承包法》第26條和第27條的規(guī)定，家庭承包的，在承包期內，非發(fā)生法律規(guī)定的事由，并經過法定程序，發(fā)包方不得收回和調整承包地，這是該法賦予農民長期而有保障的土地使用權的核心內容。發(fā)包方不得假借少數服從多數強迫承包方放棄或者變更土地承包經營權。發(fā)包方不得以劃分“口糧田”和“責任田”等為由收回承包地搞招標承包，也不得將承包地收回頂抵欠款。有上述行為之一的，根據《農村土地承包法》第54條規(guī)定，發(fā)包方應承擔停止侵害、返還原物、恢復原狀、排除妨害、消除危險、賠償損失等民事責任。

3. 強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉，剝奪、侵害婦女依法享有的土地承包經營權。

土地承包經營權的流轉，是在堅持以家庭承包經營為基礎的農村經營制度的條件下，以市場的方式配置農用地資源，促進農村富余勞動力轉移，提高農業(yè)生產效率的一個好辦法。但是，土地承包經營權的流轉，必須在尊重農民的意愿的基礎上，由承包方自愿進行。《農村土地承包法》第10條規(guī)定：“國家保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉。”第34條規(guī)定：“土地承包經營權流轉的主體是承包方，承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉方式。”承包方在進行土地承包經營權的流轉時，除以轉讓方式流轉須經發(fā)包方同意外，其他流轉方式，發(fā)包方一律無權干涉，否則都是嚴重地侵害了承包方的土地承包經營權的違法行為。

男女平等，是憲法的原則。《農村土地承包法》第6條規(guī)定：“農村土地承包，婦女與男子享有平等的權利。”第30條又對婦女結婚、離婚、喪偶時處理承包地問題的原則作了規(guī)定。但是，實踐中，剝奪、侵害婦女土地承包經營權的行為也經常發(fā)生，其表現形式很多，有的是婦女出嫁時，不論何種情況一律收回其承包地，有的是在承包時不能做到男女平等，有的是非法剝奪婦女的繼承權等。

對上述侵害權益行為，根據《農村土地承包法》第54條規(guī)定，發(fā)包方應承擔停止侵害，恢復原狀，排除妨害，賠償損失等民事責任。

4. 發(fā)包方未依合同約定交付承包標的。

農村土地承包合同生效后，發(fā)包方應依合同約定的時間和條件將標的物交付給承包方經營使用，否則即構成違約。如發(fā)包方逾期交付、拒絕交付等行為給承包方造成損失的，應承擔違約賠償責任。最高人民法院《關于審理農業(yè)承包合同糾紛案件若干問題的規(guī)定（試行）》（以下簡稱《若干規(guī)定》）第26條規(guī)定：“承包合同轉包后，因發(fā)包方的原因，致使轉包合同不能履行，給轉包后的承包方造成損失的，轉包后的承包方承包方時，人民法院可以通知發(fā)包方作為第三人參加訴訟，并根據過錯，確定其應承擔的相應責任。”

（二）承包方的主要違約形式及責任

1. 承包方改變土地的農業(yè)用途，用于非農建設。

承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，根據《農村土地承包法》第17條的規(guī)定，承包方又有維持土地的農業(yè)用途，不得用于非農建設的義務。承包方未履行土地管理法規(guī)定的批準手續(xù)，或者采取欺騙手段騙取批準，將承包地用于非農業(yè)建設的，其行為應當依照土地管理法的規(guī)定，由縣級以上地方人民政府的土地行政主管部門給予處罰。此外，根據《農村土地承包法》第56條規(guī)定，當事人一方不履行合同義務或履行義務不符合約定的，應當按照《中華人民共和國合同法》的規(guī)定承擔違約責任。如承包方在承包經營活動中出現上述行為，即是嚴重的不履行合同義務不符合約定的行為，就應承擔相應的違約責任。

2. 承包方進行破壞性經營，給土地造成永久性損害的。

給土地造成永久性損害，是指由于對土地的不合理耕作，掠奪式經營，建造永久性建筑物或者構筑物，取土、采礦以及其他不合理使用土地的行為，造成土地荒漠化、鹽漬化，破壞耕作層等嚴重破壞耕種條件的情況，以一般的人力、物力難以恢復種植條件的損害。發(fā)包方一旦發(fā)現承包方有給承包地造成永久性損害情況的行為時，根據《農村土地承包法》第60條第2款規(guī)定，有權制止承包方的行為，并有權要求承包方賠償由此造成的損失。

3. 承包方沒有依約定交納承包費。

農村土地承包方有依合同約定交納承包費的義務。承包方應當依承包合同約定的時間、期限、數額交納承包費，不得無故逾期交納，拒絕交納或少交納，否則即構成違約。構成違約的，應當按照《中華人民共和國合同法》的規(guī)定承擔違約責任，對于因承包費或交納承包費等方面產生爭議的，承包合同的雙方當事人可請求人民法院予以解決。人民法院在審理農業(yè)承包合同糾紛案時，對承包合同中所約定的承包方應當承擔的義務中超過有關法律、法規(guī)和政策規(guī)定的，超過的部分不予保護。但是，以招標、拍賣方式承包的，承包費通過公開競標、競價確定，以協(xié)商方式承包，承包費由雙方議定。

結論

綜上所述，我國《土地承包法》的基本內容對于保障農民權益，促進農業(yè)發(fā)展，保持農村穩(wěn)定的基礎具有積極有效的規(guī)范作用。但是，隨著我國農村經濟的發(fā)展，作為調整農村土地使用權的一部特別法，還需要在土地使用權的變動方面作更為細致的規(guī)定，從而發(fā)揮更大的作用。

參考文獻：

［1］郭書因.中國農村經濟、改革研究.新華出版社，1995年版，第101、96、97、103頁.

［2］王宗非.農村土地承包法釋義與適用.第123-124頁、第89頁.

篇3

關鍵詞:空間;管制:縣域規(guī)劃

中圖分類號:TU984.11

文獻標識碼:A

文章編號:1008-0422(2010)07-0087-02

1　前言

縣域規(guī)劃必須由以前的以生產力布局和城鎮(zhèn)體系布局為重點轉向以空間資源配置為重點,劃定各種用途管制區(qū)域,并制定相應的空間使用要求,對縣域空間進行全覆蓋的用途規(guī)劃。在縣域中劃定鼓勵發(fā)展地域、引導發(fā)展地域、限制發(fā)展地域、禁止發(fā)展地域等多種不同的空間類型。相比于其他類型的規(guī)劃,縣域規(guī)劃更具有宏觀性、長遠性、戰(zhàn)略性的特征。因此,如何將縣域規(guī)劃的種種“終極合理目標”,轉化為具體可行的“行動過程”,是關系到縣域規(guī)劃實際成敗的關鍵。這就要求我們必須強化對實施步驟、實施措施等的研究,“空間管制”是一種實現由目標至過程的措施,而區(qū)域建設資金的分配或政策的傾斜、基礎設施的建設引導,也是實施縣域規(guī)劃的重要手段,這在市場經濟環(huán)境中尤其具有現實的意義。

2　縣級政府管理特點

縣級政府是我國有特殊職能的一級行政層級,承上啟下,連接城鄉(xiāng),溝通條塊,上下結合,具有管理、服務、協(xié)調的功能。它是介于省、市與鄉(xiāng)(鎮(zhèn)}之間的一個管理層次,在行政管理上處于基礎地位,它上要對中央、省、市,下要直接面對廣大農村和基層,是城鄉(xiāng)、工農、微觀與宏觀、直接與間接的接合部,覆蓋面廣,管理范圍大,服務對象多:它是黨和國家方針政策的執(zhí)行機關,也是一個區(qū)域內的政治、經濟、文化和社會事務的管理機關,既具有與國家一致的同一性,又有自己相對的獨立性。

縣級政府是直接面向農村和基層的政權組織,國家的方針、政策在縣級政府這個層級上進入實踐階段,開始直接變成社會行動。縣域經濟是由工商業(yè)、農業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及一定數量的個體私營經濟組成的,生產社會化程度不平衡。因此,要促進縣域經濟社會協(xié)調健康發(fā)展不能單純依靠行政命令,必須發(fā)揮縣級政府的服務職能。縣級行政管理融各個專業(yè)管理為一體,管理的事務多樣、復雜,在實踐中不可避免遇到多重矛盾,這就要求縣級政府必須從多方面運用其協(xié)調職能。全國2800多個縣域自然狀況和發(fā)展水平不同,縣級政府的功能強弱和水平發(fā)揮不同,決定了縣級政府行使其職能的重點、廣度和深度上有很大的差異,其工作必然具有較強的靈活性。

3　確立城鄉(xiāng)空間管制的新理念

3.1　樹立全覆蓋空間管制規(guī)劃理念

傳統(tǒng)縣域規(guī)劃效果低下而難以對縣域發(fā)展起到真正調控與引導作用。其中一個重要原因是尚未找到其真正賴以調控區(qū)域發(fā)展的“權力法碼”。縣域規(guī)劃不同于其他綜合的縣域經濟社會發(fā)展規(guī)劃(計劃)根本之處是:縣域規(guī)劃是一種以空間資源分配為主要調控手段的地域空間規(guī)劃。即制定“空間準人”的規(guī)則、實施“空間管制”,是實現其由虛調控型規(guī)劃轉向實調控型規(guī)劃的關鍵“法碼”。在市場經濟環(huán)境中,空間管制如同法規(guī)、稅收等一樣,是政府握有為數不多而行之有效的調節(jié)經濟、社會、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的重要手段。在當今環(huán)境中,縣域規(guī)劃作為一種空間地域規(guī)劃,它不再是僅僅被動地對社會經濟發(fā)展計劃進行地域上的落實,而且更重要的是通過‘空間準入”規(guī)則(空間供給的多少、分區(qū)發(fā)展的限制等)來主動對社會經濟發(fā)展進行必要的調控,修正其中不合理的部分。

3.2　樹立城鄉(xiāng)空間生態(tài)規(guī)劃的理念

城鄉(xiāng)空間生態(tài)規(guī)劃是在生態(tài)理念指導下將生態(tài)規(guī)劃相關理論、方法運用到城市規(guī)劃中,在生態(tài)目標導向下對現有空間規(guī)劃理論、技術方法等進行改進與更新。城鄉(xiāng)空間生態(tài)規(guī)劃的理論就是針對生態(tài)環(huán)境的現實問題和生態(tài)建設的迫切性,側重從生態(tài)f尤其是自然生態(tài))的角度來探索作用于空間規(guī)劃的理論。

長期以來,由于對城市建設的高度重視和對生態(tài)環(huán)境、綠色空間的忽略,造成城市攤大餅式的蔓延擴展,城市空間密不透隙,城市熱島效應加劇,生態(tài)環(huán)境惡化,因此在城市總體規(guī)劃中應強調結合城市空間布局,合理構架城市各組成部分之間的綠色空間體系,以營造城市發(fā)展的良好生態(tài)環(huán)境。而城市綠色空間體系的布局不應作為獨立的功能區(qū)域,應充分發(fā)揮其經濟功能,與都市農業(yè)布局有機契合,達到空間布局上的協(xié)調一致性,既可作為整個城市中具有生態(tài)調節(jié)功能和環(huán)境美化功能的生態(tài)功能區(qū),凈化環(huán)境、改善小氣候、保護城市水資源、恢復退化的生態(tài)系統(tǒng),又兼顧了都市農業(yè)的發(fā)展需求,在綠色空間地區(qū)可適當開辟果園、蔬菜園,種植適宜的經濟作物,低洼處可開挖魚塘,并根據赍源特點發(fā)展畜牧業(yè),還可營造大片可調節(jié)氣候、有利于保持水土的森林公園等,并保持都市農業(yè)布局的產業(yè)鏈關系和合理比例,以利于保護果園、苗圃、魚塘、蔬菜基地等有限的資源,并可實現資源的循環(huán)利用,從而將城市綠色空間賦予都市農業(yè)的生態(tài)經濟功能,實現都市農業(yè)與城市綠色空間的有機契合,使其真正成為生態(tài)功能與經濟功能有機結合的生態(tài)經濟功能區(qū)。

4　縣域城鄉(xiāng)規(guī)劃空間管制的途徑

4.1　實現城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋

㈩城市規(guī)劃區(qū)范圍控規(guī)全覆蓋。在城鄉(xiāng)規(guī)劃法及相關配套制度、措施的指導下,對縣城規(guī)劃區(qū)重點開展分區(qū)規(guī)劃、近期建設規(guī)劃及城市道路交通規(guī)劃、商業(yè)設施布局規(guī)劃、燃氣、供熱、排水等各項規(guī)劃編制。并對規(guī)劃區(qū)范圍內的用地進行全覆蓋無縫銜接的控制性詳細規(guī)劃編制,進一步明確城市綜合交通體系、公共設施及市政設施配套等,確保城市規(guī)劃區(qū)及協(xié)調區(qū)域的總體規(guī)劃層面全覆蓋,切實以全覆蓋的規(guī)劃指導近期建設和長遠發(fā)展。

(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃全覆蓋。一是重點中心鎮(zhèn)和一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃全覆蓋。全面調整完成重點中心鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制,完成沿海、沿鐵路、沿二級以上公路的規(guī)模較大、有特色、經濟發(fā)展較快的鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃的修編,陸續(xù)完成其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的總體規(guī)劃編制。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點建設地區(qū)詳細規(guī)劃全覆蓋。全面啟動重點中心鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃的編制,確保先期完成每個重點中心鎮(zhèn)中心區(qū)、商業(yè)街、住宅小區(qū)等近期建設用地范圍的控制性詳細規(guī)劃,其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成一個主要街道與重點地段的詳細規(guī)劃。后期完成其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的控制性詳細規(guī)劃。

(3)村莊建設規(guī)劃全覆蓋。實現三年內完成全部農村居民點的村莊建設規(guī)劃編制。先期對列入創(chuàng)建省級康居示范村和市、縣級小康示范村計劃的多個村莊,率先編制完成村莊建設規(guī)劃;三年內完成其他村莊建設規(guī)劃編制。

4.2　統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間結構的土地制度安排

城鄉(xiāng)土地制度的改革是決定城鄉(xiāng)空間結構的根本性問題。制定土地制度的原則應該是節(jié)約土地資源、優(yōu)化土地配置、提高土地效益、促進經濟發(fā)展。針對目前城鄉(xiāng)土地制度存在的

土地資源浪費、土地收益分配不公平等問題,從科學統(tǒng)籌的角度出發(fā),改革城鄉(xiāng)土地制度的供給機制,在嚴格區(qū)分城市公益性用地和經營性用地的基礎上,實行最嚴格的耕地保護制度,使城鄉(xiāng)空間結構趨于合理。

[1]城市土地制度的創(chuàng)新

為了合理地配置城市存量土地,必須建立土地質量評價體系,并完善法制化城市土地有償使用制度。城市土地使用制度只能調控城市內存量土地資源。當一個城市的規(guī)模和空間都在增加時,規(guī)范城市增量土地利用就必須靠城市土地征用制度。其一,必須強化城市土地征用的公共目的,并嚴格限制經營性用地方面的土地征用。其二,必須給農民合理補償,以平衡城鄉(xiāng)利益分配:其三,實行土地征用聽政會制度,增強城市土地征用過程中的透明度。構建科學的城市土地征用制度旨在降低城市用地增長彈性系數,使農地非農化與人口城市化同步,使城鄉(xiāng)空間結構和城鄉(xiāng)規(guī)模結構協(xié)同變化。

(2)建立耕地保護制度

由于政府強大的土地征用權力和極弱化的農地保護權利之間失衡,我國農村尚未建立起真正意義上的耕地保護制度。目前現行的農地集體所有制,在本職上是一種“二重所有制”。《憲法》和《土地管理法》中規(guī)定:“農村和城市郊區(qū)的土地,除法律規(guī)定屬于國家的以外,屬于集體所有”。但有關“集體”的定義,《土地管理法》將其界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村和生產隊(村民小組)三級,《民法通則》則定義為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村二級。而在《憲法》中,則籠統(tǒng)地規(guī)定農地為集體所有。目前,農村集體組織權利極大削弱,集體對土地的所有權僅是名義上的或部分的所有權,而土地的終極所有權屬于國家。因為我國的《土地管理法》明確規(guī)定,農業(yè)用地轉為非農業(yè)用地需經政府批準。集體定義的模糊性使農地所有權虛置,進而使農地監(jiān)督權和保護權落空。當農地所有權主體不明確時,農村的土地資源便成為任人征用的對象。因此,必須賦予農民對土地的所有權、使用權、處置權和收益權,同時,使農地所有者承擔對農地進行“數量保護和質量保護”的責任。在土地征用過程中,應充分考慮農民的利益和需求,適時建立農民意愿表達機制,從而確保城鄉(xiāng)空間結構的變化有利于“三農”。

因此,必須盡快建立耕地保護制度,消除城市不合理征用土地和農地流失嚴重的根本原因。

4.3　全面推進新農村規(guī)劃建設

從縣情發(fā)展現狀出發(fā),社會主義新農村建設任重道遠,不可一蹴而就,要科學規(guī)劃引導,合理安排時序,有步驟、分階段地推進新農村規(guī)劃建設。

(1)積極穩(wěn)步推進人口、產業(yè)、居住“三集中”。重點推進農村人口向城鎮(zhèn)集中、居住向規(guī)劃社區(qū)集中、企業(yè)向園區(qū)集中。著重加強農村建房管理,嚴格執(zhí)行“三個必須”:在鎮(zhèn)村布局規(guī)劃批準之前,必須暫停農民建房審批;各類項目建設需要拆遷安置的村民,必須安排到集中居住區(qū)建房或購買集中安置房;凡是農村新建住宅,必須安排到規(guī)劃的農村居民點進行統(tǒng)一建設。

(2)重點突破、綜合開發(fā),提高小城鎮(zhèn)發(fā)展質量。一是加快重點中心鎮(zhèn)的發(fā)展。發(fā)揮重點中心鎮(zhèn)區(qū)域發(fā)展極核作用,帶動片區(qū)發(fā)展。按照“擴容提質”的要求,注重集約發(fā)展,優(yōu)化配置生產要素,努力培育支柱產業(yè)。二是著力扶持一批有特色、有發(fā)展?jié)摿Φ男〕擎?zhèn)加快建設步伐。運用市場機制,以提高中心區(qū)為主,以加強基礎設施、科教文衛(wèi)、市場商業(yè)服務設施為重點,集聚人口,完善小城鎮(zhèn)功能,發(fā)揮農村地域性經濟、文化中心作用。

(3)因地制宜、分類指導,大力加強農村基礎設施、公共服務設施建設。對規(guī)劃撤并的村莊,“只做減法,不做加法”,不再進行配套和改善,逐步撤并。對規(guī)劃確定新建擴建的村莊,按照適度超前的要求,進行配套基礎設施和公共服務設施建設,修路、通電、通水、開發(fā)沼氣。

(4)以點帶面、典型示范,把握好新農村建的力度和速度。選擇部分重點村莊,啟動農民住宅建設、基礎設施和公共配套設施建設,以點帶面,逐步擴大試點。盡快形成住宅集中建設、設施配套完備、環(huán)境整潔優(yōu)美的新型農村社區(qū)。

(5)立足整治、配套設施,深入開展農村環(huán)境綜合整治。實施清潔家園、清潔田園、清潔水源工程。配套農民急需的道路、供水、排水溝渠設施,開展村容村貌整治,疏浚鄉(xiāng)村河道,提高水環(huán)境質量,確保農民飲水安全。推廣利用太陽能、桔桿制氣、沼氣,逐步推行垃圾集中處理和農村改廁。

5　結束語

縣城城鄉(xiāng)規(guī)劃空間管制對縣城發(fā)展,特別是社會主義新農村建設發(fā)展有著十分重要的意義,應加強統(tǒng)籌協(xié)調,早做規(guī)劃設計,引導新農村建設發(fā)展的實踐。

當前,我國的經濟發(fā)展已經進入新的階段,經濟持續(xù)平穩(wěn)快速增長,地區(qū)、城鄉(xiāng)和產業(yè)發(fā)展的協(xié)調性進一步增強,城鄉(xiāng)居民生活持續(xù)提高和改善,人民群眾得到了更多改革和發(fā)展的實惠,教育、科技、文化、衛(wèi)生等社會各項事業(yè)蓬勃發(fā)展,經濟社會呈現同步快速發(fā)展的良好局面。城鄉(xiāng)一體化協(xié)調發(fā)展的新形勢下,要求我們縣級政府把政府經濟管理職能轉移到主要為市場主體服務和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來,更加注重履行社會管理和公共服務職能,把更多的力量放在發(fā)展社會事業(yè)和解決人民生活問題上。

參考文獻:

[1]汪光蠢,領導干部城鄉(xiāng)規(guī)劃建設知識讀本(第一版),中國建筑工業(yè)出版社,北京:2003年11月.

[2]吳高盛,中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法釋義(第一版)中國法制出版社,北京:2007年11月.

篇4

關鍵字： 物權性質 土地承包經營權 新型用益物權 內容法定 應自由轉讓 可依

《農村土地承包法》（自2003年3月1日起施行）第3條第2款規(guī)定：“農村土地承包采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，可以采取招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包”。按該條款規(guī)定分析可知，農村土地承包方式主要有兩類：其一是家庭承包；其二是其他方式承包。根據《農村土地承包法》的法律規(guī)范之性質和內容分析，該法“對家庭承包的土地實行物權保護”，[1] (P.19)即通過家庭承包方式使農戶取得的是物權性質的土地承包經營權；對其他方式承包的土地主要實行債權保護（除該法第49條“通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農村土地，經依法登記取得土地承包經營權證或者林權證等證書”，確認承包方取得物權性質的土地承包經營權外）。《農村土地承包法》重點和核心是調整和規(guī)范物權性質的土地承包經營權，達到真正賦予農民長期而有保障的農村土地利用權。筆者認為，建立和完善物權性質土地承包經營權制度，事關確保農村土地承包關系的長期穩(wěn)定，事關承包方的切身利益，事關農村經濟發(fā)展和農村社會穩(wěn)定的大局。本文對物權性質土地承包經營權的特征和《農村土地承包法》關于農村土地承包經營權法律規(guī)范之存在不足作一法律思考，以便制定《民法典》和《物權法》時更好地規(guī)范物權性質土地承包經營權制度，達到真正實現維護承包方的合法權益。

一、物權性質土地承包經營權的概念和特征

根據《農村土地承包法》規(guī)定，并結合民法中物權法理論分析，農村土地承包中的物權性質土地承包經營權[2] (p.31)，是指承包方依照承包合同生效或者依法登記取得的，對農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地、園地、養(yǎng)殖水面、“四荒”等農村土地進行占有和以耕作、養(yǎng)殖、竹木或者畜牧為生產方式從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)等農業(yè)目的生產經營而使用并獲得收益的權利以及該依法承包農村土地所形成權利的處分權。該“土地承包經營權其性質屬于物權，屬于物權中的他物權，屬于他物權中的用益物權，且是一種新型用益物權”[3] (p.26)。

該物權性質土地承包經營權的特征主要體現在[4] (pp.152~154)：

（1）它是在他人所有之農村土地上設定的物權。這里“他人所有之農村土地”，是指農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的農村土地。

（2）它是以農村土地為標的物的他物權。這里“農村土地”依《農村土地承包法》第2條規(guī)定，是指耕地、林地、草地、園地、養(yǎng)殖水面、“四荒”（一般指荒山、荒溝、荒丘、荒灘，但也包括荒地、荒沙、荒草和荒水）等依法用于農業(yè)的土地。

（3）它是享有和行使以對農村土地之占有為前提并以使用收益為目的的用益物權。即物權性質土地承包經營權其內容主要包括從農村土地所有權中分離出來的占有、使用、收益三大權能以及“依法承包該農村土地所形成權利”的處分權。

（4）它是依承包合同生效或依法登記而發(fā)生的權利。《農村土地承包法》第二章“家庭承包”第22條規(guī)定：“承包方自承包合同生效時取得土地承包經營權”。該法第三章“其他方式的承包”第49條規(guī)定：“通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農村土地，經依法登記取得土地承包經營權證或者林權證等證書的”，承包方取得物權性質土地承包經營權。

（5）它是一種有期限的權利。承包期限包括法定期限和約定期限兩種。法定期限，如《農村土地承包法》第20條規(guī)定：“耕地的承包期為30年。草地的承包期為30年至50年。林地的承包期為30年至70年；特殊林木的林地承包期，經國務院林業(yè)行政主管部門批準可以延長”。約定期限，如該法第45條規(guī)定：“以其他方式承包農村土地的，……承包期限等，由雙方協(xié)商確定”。

（6）它是以耕作、養(yǎng)殖、竹木、畜牧為具體內容而使用他人農村土地的權利。

（7）它是以農村土地的使用目的為農業(yè)目的而使用他人農村土地的權利。

（8）物權性質土地承包經營權法律關系的特定義務主體（即發(fā)包方）的相同性。根據《農村土地承包法》第12條規(guī)定分析，兩類農村土地發(fā)包的承包方都是農村集體經濟組織（包括村集體經濟組織和組農村集體經濟組織）、村民委員會或者村民小組，其中發(fā)包方主要主體應為農村集體經濟組織，在沒有農村集體經濟組織的地方，村民委員會或者村民小組才是發(fā)包方。

（9）物權性質土地承包經營權人其權利和義務的主要法定性。《農村土地承包法》第16條規(guī)定了承包方的法定權利三方面和第17條規(guī)定了承包方的法定義務三方面。

（10）物權性質土地承包經營權其權利的可流轉性。《農村土地承包法》第32條規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”。該法第49條規(guī)定：“通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農村土地，經依法登記取得土地承包經營權證或者林權證等證書的，其土地承包經營權可以依法采取轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉”。

（11）物權性質土地承包經營權受承包地被依法征用、占用的限制性。承包地被依法征用、占用的，則物權性質土地承包經營權消滅。

（12）物權性質土地承包經營權其法定權利的物權保護性。根據《農村土地承包法》第54條規(guī)定，任何組織和個人侵害承包方的物權性質土地承包經營權的，要承擔侵權責任，包括承擔停止侵害、返還原物、恢復原狀、排除妨害、消除危險、賠償損失等民事責任。

二、農村土地承包經營權法律規(guī)范之存在不足和完善建議

物權性質土地承包經營權是一項重要的財產權利，《農村土地承包法》對該類土地承包經營權采取物權保護，真正達到“賦予農民長期而有保障的土地使用權，維護農村土地承包當事人的合法權益”。但筆者認為，《農村土地承包法》關于農村土地承包經營權法律規(guī)范之存在不足表現在：

（1）家庭承包的當事人可以在承包合同中約定雙方的權利和義務，使物權性質土地承包經營權內容中含有法定內容和約定內容兩方面，這與物權內容法定相悖。物權內容法定，是指當事人不得創(chuàng)設與物權法定內容相異的內容，否則無效；同時，“也不得基于其合意自由決定物權的內容”。[5] (p.74)“作為用益物權，其共性在于，雖經由債權合同而創(chuàng)設，但隨即與之絕緣，具有強烈的物權長期性和穩(wěn)定性的色彩，因此須于法律中明確其具體的權利義務，以在不動產的所有人與用益物權人之間維持利益的均衡，避免物權法律關系過于復雜，避免不必要的紛爭迭起。對這些規(guī)定，當事人不得以合同的約定加以變更”。[6] (p.4)按《農村土地承包法》規(guī)定分析，“侵害家庭承包經營權的不僅要承擔違約責任，而且要承擔侵權責任”，[7] (p.10)這種物權性質土地承包經營權中包含約定內容，顯然是違背物權法中物權內容法定原則的。

（2）其他方式承包取得的物權性質土地承包經營權其物權內容法定無法律可依。通過其他方式承包，并經依法登記取得的物權性質土地承包經營權，該類物權性質土地承包經營權內容法定在《農村土地承包法》中幾乎沒有任何條文體現，該物權性質土地承包經營權規(guī)定在該法第三章“其他承包的方式”中，從法律結構上分析，它與第二章“家庭承包”是相獨立的，無法律依據按家庭承包的土地承包經營權內容法定遵照。

（3）通過家庭承包方式取得的土地承包經營權轉讓，須經發(fā)包方同意，同時對受讓方作了一定的限制，且受讓方必須是“其他從事農業(yè)生產經營的農戶”，與物權本質上是一種支配權不相吻合。“所謂物權之直接支配性，指物權人得依自己的意思，無須他人意思或行為之介入，對標的物即得為管領處分，實現其權利內容之特性”。 [8](p.22)有的人認為：“如果不對農村土地的承包經營權的轉讓和抵押進行一定的限制，遇經濟困難或天災人禍之年，農民轉讓或抵押自己的土地，將使這些農民失去土地，也就意味著失去了生活的保障。因此有必要對從家庭方式承包的土地的流轉加以一定限制”。[9] (p.154)筆者認為，上述理由不可能成立或沒有說服力，土地承包經營權轉讓屬于物權性質土地承包經營權讓渡的流轉形式，其結果：轉讓方（原承包方）喪失物權性質土地承包經營權，受讓方取得物權性質土地承包經營權，按上述觀點，法律要禁止土地承包經營權轉讓，否則，轉讓必然導致原承包方失去農村承包地，失去長期依賴農村土地提供的生活保障。實際上，在農村二、三產業(yè)比較發(fā)達地區(qū)，特別是沿海發(fā)達地區(qū)和大中城市近郊區(qū)，一部分農民已離開農業(yè)，轉向從事第二、三產業(yè)，已不再依賴承包地作為最后的生存保障，這些農戶自愿將承包地上的土地承包經營權轉讓給其他人，可以全身心投入二、三產業(yè)經營活動。可見，法律禁止土地承包經營權轉讓，顯然是不科學，把農民捆綁在土地上，達到“農民永遠是農民”，顯然違背常理。目前，《農村土地承包法》規(guī)定，允許土地承包經營權轉讓，勢必引起部分農戶失去部分或甚至全部農村承包地，這是客觀事實。同時，該法規(guī)定轉讓須經發(fā)包方同意，難道發(fā)包方能夠審查或預見轉讓方有30年左右的穩(wěn)定收入來源嗎？這肯定是不現實。轉讓方既然自愿將土地承包經營權轉讓給受讓方，對自己家庭成員的今后生存能力肯定作出比較合理的預測，否則該承包方可以采取其他流轉形式，關于這一點我們沒有必要懷疑和不相信該承包方。同時，把受讓方限制在“其他從事農業(yè)生產經營的農戶”也不合理和科學，一方面給轉讓方限制了土地承包經營權轉讓對象的范圍，甚至有的人認為，“轉讓的受讓方只能是本集體經濟組織的其他成員，不能是其他集體經濟組織的成員”。[10] (p.90)按此運行其結果，會出現土地承包經營權轉讓落實，甚至造成農村承包地拋荒棄耕之結果；另一方面，造成流轉封閉，不利于農村土地資源的優(yōu)化配置；再一方面，無法真正按照市場價格轉讓，不利于轉讓方轉讓收益的真正實現；最后一方面，如受讓方限于農戶，其實受讓方也已經取得了家庭承包的土地承包經營權，享受到了土地承包經營權的社會保障和福利性，沒有必要一定把受讓方限于農戶。因此，對土地承包經營權轉讓的過多限制，必然會侵害轉讓方的合法權益，不利于農村土地資源的優(yōu)化配置。

（4）《農村土地承包法》已規(guī)定土地承包經營權可以轉讓，為什么不能允許家庭承包中耕地和草地承包經營權繼承呢？如承包方家庭成員最后剩下的成員將耕地或草地承包經營權依法轉讓給特定受讓方（即承包方家庭成員最后一個成員的繼承人的農戶），其實際結果與允許耕地和草地承包經營權繼承有何區(qū)別。同時，表面上該繼承人的農戶雖然向轉讓方支付了轉讓費，但按《農村土地承包法》第31條“承包人應得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承”之規(guī)定，繼承人在被繼承人（即承包人）死亡時，照樣取得承包收益（包括上述轉讓費）。又如，承包方家庭成員最后剩下的成員臨死前將耕地或草地承包經營權轉讓給非繼承人(從事農業(yè)生產經營的農戶)，會使該法第31條條文的立法目標其發(fā)包方依法收回承包地落空。同樣，也會給已經完成轉包、出租、入股等流轉形式，帶來法律問題，上述流轉形式也會使發(fā)包方收回承包地暫時落實。

（5）《農村土地承包法》規(guī)定了承包地可以依法收回和可以依法調整的特殊情形，與物權法中物權屬絕對權和物權保護之絕對性相沖突。物權的絕對性，是指物權的權利主體是特定的，其他任何人都負有不得非法干涉和侵害權利人所享有的物權的義務。物權人于其標的物之支配領域內，非經其同意，任何人均不得侵入或干涉，否則即構成違法。法律賦予物權人絕對保護之特性。此即所謂保護之絕對性。[5] (p.9)1993年中央提倡在承包期內實行“增人不增地、減人不減地”的辦法，這一政策是成功的，充分體現了物權性質土地承包經營權保護之絕對性。因此，《農村土地承包法》第27條第1款規(guī)定：“承包期內，發(fā)包方不得調整承包地”。但該法第27條第2款規(guī)定：“承包期內，因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農戶之間的耕地和草地需要適當調整的”，可依該條款依法進行調整（除該款規(guī)定“承包合同中約定不得調整的，按照其約定”外）。按法理分析，承包地依法調整其結果，使部分承包地上的物權性質土地承包經營權消滅，，一方面不符合國外用益權消滅其理由（如德國民法中規(guī)定用益權消滅情形是：①用益權人死亡，包括自然人的死亡和法人消滅；②用益權設定期限屆滿；③用益權和所有權競合；④用益權人對物不當使用、無權使用，并且不顧所有權的告誡而繼續(xù)使用時，所有權人通過訴訟停止其使用，并消滅其用益權），也不符合國外永佃權消滅其理由（如日本民法典規(guī)定永佃權消滅情形是：①永佃權存續(xù)期限屆滿；②永佃權的拋棄，即永佃權人，因不可抗力連續(xù)三年以上全無收益，或于五年以上期間內，只獲少于佃租的收益，可以拋棄其權利；③佃租的滯納、破產宣告，即永細權人，連續(xù)二年以上怠付佃租或受破產宣告時，土地所有人可以請求消滅永佃權；④永佃權人對土地施加永久的損害，并違反土地的利用方法時，土地所有人可依法請求消滅永佃權），也不符合我國理論上物權性質土地承包經營權消滅理由（主要理由：①承包期限屆滿；②承包地被依法征用；③承包地被依法占用；④承包方依法退包；⑤承包地滅失；⑥物權性質土地承包經營權撤銷；⑦承包人死亡無繼承人或繼承人放棄繼承物權性質土地承包經營權的）；另一方面“賦予農民長期而有保證的土地使用權”的法律保證難以真正落實，影響農民對農村土地承包經營制度的信心，造成農民不敢或者不愿對農村土地進行長期投資，甚至進行掠奪式經營，破壞地力；再一方面被調整而調出承包地的農戶其合法權益如何得到法律保障，往往會受到不同程度的侵害；最后一方面如果調整承包地之前，超過農戶人均承包地數量的部分或全部承包戶都已依法進行了土地承包經營權轉讓，而受讓方都是本集體經濟組織以外的農戶，在這種情況下進行承包地調整是否公平、合理、科學。可見，該法第27條第2款立法設計存在許多問題，其結果在實踐中不具有普遍可操作性。同時，該條款規(guī)定：“承包合同中約定不得調整的，按照其約定”，雖然屬授權性或任意性法律規(guī)范，但如果承包方提出“約定不得調整”，發(fā)包方有何理由拒絕或者能拒絕，如果同一個村集體經濟組織中，一些“承包合同中約定不得調整”，而另一些承包合同中沒有約定不得調整內容或者約定可以調整，其結果承包地如按該法第27條第2款進行調整，村內承包方的地位是否平等，被調整承包地的部分農戶其合法權益是否被侵害。因此，筆者建議，承包期內，因自然災害嚴重毀損承包地、承包地被依法征用或者占用，新增人口（人口出生或轉入）等，應適用該法第28條未承包土地、交回和收回承包地的土地作為調整客體的規(guī)定或者引導通過土地承包經營權流轉形式取得承包地，其結果會更合情、合理、合法，農民更能接受，便于物權性質土地承包經營權真正屬于絕對權和受到物權保護之絕對性充分體現。另外，該法第26條第3款規(guī)定：“承包期內，承包方全家遷入設區(qū)的市，轉為非農業(yè)戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地”。按該條款規(guī)定，發(fā)包方可依法收回承包地。但如遇承包方全家遷入設區(qū)的市和轉為非農業(yè)戶口前依法實施了土地承包經營權轉讓，實現作為“合理經濟人”（承包方）的土地承包經營權交換價值，從而會使該法第26條第3款規(guī)定無法實施而使發(fā)包方依法收回落空。同時，如已依法出租或者轉包（無須發(fā)包方同意，操作無任何難度），在流轉期限內能否收回，顯然，法律無理由支持收回，照樣使收回落空。

（6）宜采取家庭承包方式的“其他農村土地” 上 取得物權性質的土地承包經營權缺乏法律規(guī)范。根據《農村土地承包法》第3條第2款規(guī)定，家庭承包方式的農村土地，除耕地、林地、草地外，還包括宜采取家庭承包方式的“其他農村土地”，如漁區(qū)的養(yǎng)殖水面、某些地方的園地等。這些農村土地采取家庭承包取得物權性質的土地承包經營權會存在以下幾方面問題：一方面養(yǎng)殖水面的承包期較短，一般只有3~5年，最長也不會超過10年，該類土地承包經營權法律如賦予物權性質，顯然與民法理論上物權存續(xù)期較長，一般需超過20年相矛盾；另一方面該法第二章“家庭承包”只針對耕地、林地、草地三類農村土地進行立法設計和形成法律規(guī)范的，“其他農村土地”上采取家庭承包產生的物權性質土地承包經營權如何依照該章內容執(zhí)行，其結果實際運作中難以操作，會造成該土地承包經營權受不到一體法律規(guī)范調整和保護。

（7）《農村土地承包法》沒有規(guī)定物權性質土地承包經營權撤銷。物權性質土地承包經營權撤銷，是指在發(fā)生法定事由時，發(fā)包方可依法撤銷物權性質土地承包經營權的行為。如上述《土地管理法》第37條第3款規(guī)定就屬于撤銷情形，根據國外永佃權撤銷制度，在法律上可規(guī)定：“有下列情形之一的，發(fā)包方有權撤銷物權性質土地承包經營權：（一）農村土地承包經營權人擅自變更農村土地農業(yè)用途，并致使不能恢復原狀的；（二）閑置耕地達二年以上或者其他農村土地達四年以上的”。“撤銷土地承包經營權應符合上述事由，當事人在承包合同中約定撤銷土地承包經營權事由的，不生撤銷土地承包經營權之效力”。

（8）《農村土地承包法》沒有規(guī)定物權性質土地承包經營權拋棄。物權性質土地承包經營權拋棄，是指在發(fā)生法定原因時，依土地承包經營權人的意思表示，使物權性質土地承包經營權歸于消滅的單方行為。《日本民法典》第275條（永佃權的放棄）規(guī)定：“永佃權人，因不可抗力連續(xù)三年以上全無收益，或于五年以上期間內，只獲少于佃租的收益時，可以拋棄其權利”。我國法律既然已賦予物權性質的土地承包經營權是一項重要財產權，應規(guī)定物權性質土地承包經營權拋棄制度。該土地承包經營權拋棄，畢竟是一項民事權利，如果因某些特殊原因，土地承包經營權人繼續(xù)使用收益農村土地與己不利，而又在不損害發(fā)包方和社會利益的情況下，應允許其拋棄該土地承包經營權，但法律應對此規(guī)定嚴格的限制條件。在法律上可規(guī)定：“土地承包經營權人，因不可抗力連續(xù)二年以上全無收益，或于四年以上期間內，只獲少于承包費的收益時，可以拋棄物權性質土地承包經營權。但林地上土地承包經營權和通過拍賣、招標方式取得物權性質土地承包經營權除外”。

（9）《農村土地承包法》規(guī)定家庭承包的土地承包經營權不允許抵押。筆者認為限制家庭承包土地承包經營權抵押的理由不成立。首先，設立抵押權時并不發(fā)生家庭承包土地承包經營權轉移，抵押權因為債務得不到償還而實現有或然性。其次，物權性質土地承包經營權是一項財產權，目前農民可以作為抵押的其他財產有限，因此農民貸款、融資很困難，不利于加大農村承包地上的投資，限制農業(yè)發(fā)展。第三，農民在緊急時需要資金，如果不允許家庭承包土地承包經營權抵押進行貸款，會造成只能將土地承包經營權轉讓，這個時候的農戶才會真正失去家庭承包的土地承包經營權[11]。因此，應允許家庭承包土地承包經營權抵押。

(10)家庭承包“土地承包經營權流轉”規(guī)定在《農村土地承包法》第二章“家庭承包”第五節(jié)中造成法律結構不科學。家庭承包是指農村土地承包采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式時，以該農村集體經濟組織內部家庭為經營單位的，人人有份的土地承包。家庭承包的主要特征：一是發(fā)包方只能是農村集體經濟組織、村民委員會或者村民小組；二是承包方只限于本農村集體經濟組織內部的農戶；三是本農村集體經濟組織的農民享有平等承包權；四是以農戶家庭為單位、不是以農民個人為單位進行家庭承包。根據家庭承包的土地承包經營權流轉法律規(guī)定分析，只有土地承包經營權互換流轉形式符合“家庭承包”之特征，而其他形式之家庭承包土地承包經營權流轉其結果都可能產生與“家庭承包”之特征部分不符或者不相符（除本農村集體經濟組織的農戶成為流進方，即新承包方包括轉讓中的受讓方、轉包中的受轉包方、林地承包經營權中的繼承人屬部分符合外，但上述流轉形式實質上已不符合家庭承包之主體特征，同時更不符合家庭承包體現人人有份、公平優(yōu)先的原則）。顯然，家庭承包土地承包經營權流轉其性質明顯區(qū)別于“家庭承包”其本身性質。家庭承包“土地承包經營權的流轉”規(guī)定在《農村土地承包法》第二章“家庭承包”第五節(jié)中顯然不科學，同時從深層次研究，雖然土地承包經營權流轉以農村土地承包為前提，但土地承包經營權流轉中許多流轉形式其流轉結果產生與農村土地承包經營性質完全不同的農村土地其他經營形式，如租賃經營、股份合作經營等，現行的《農村土地承包法》已經無法全部涵蓋農村土地經營制度。但按現行《農村土地承包法》的法律規(guī)范內容來看，其法律名稱最好改稱《農村土地承包與流轉法》。筆者認為，《農村土地承包與流轉法》其結構最好調整為：第一章“總則”，第二章“農村土地承包”，第三章“家庭承包”，第四章“其他方式的承包”，第五章“物權性質土地承包經營權流轉”，第六章“爭議的解決和法律責任”，第七章“附則”。待時機成熟，今后應制定統(tǒng)一的《農村土地經營法》。其內容除農村土地承包經營外，還應包括農村土地租賃經營、農村土地股份制經營、農村土地集體經營（目前，全國還存在沒有采取農村土地承包的村，這些村集體經濟實力很強，仍采取集體統(tǒng)一經營，其效果也較理想）、農村土地其他形式經營、農村土地承包經營權流轉等內容。

(11)通過其他方式承包，并經依法登記取得的物權性質土地承包經營權，其流轉缺乏全面法律規(guī)范。《農村土地承包法》第三章“其他方式的承包”第49條只規(guī)定了該類土地承包經營權流轉形式和第50條也只對土地承包經營權繼承作了原則規(guī)定，從法律結構看，它與該法第二章“家庭承包”第五節(jié)“土地承包經營權的流轉”是相獨立的，無法律依據按該法第二章第五節(jié)法律規(guī)范適用。其他方式承包物權性質土地承包經營權流轉有自身運行機制，應有適合自身運行機制的法律規(guī)范。筆者認為，今后修改《農村土地承包法》時，最理想應單設“物權性質土地承包經營權流轉”一章，包括三節(jié)，即第一節(jié)“物權性質土地承包經營權流轉一般規(guī)則”，第二節(jié)“家庭承包的土地承包經營權流轉”，第三節(jié)“其他方式承包的物權性質土地承包經營權流轉”，特別應對“其他方式承包的物權性質土地承包經營權流轉”作出具體的法律規(guī)定，真正做到有法可依。

(12)家庭承包土地承包經營權繼承應屬家庭承包土地承包經營權流轉之形式之一。一方面《農村土地承包法》第31條第2款規(guī)定：“林地承包的承包人死亡，其繼承人可以在承包期內繼續(xù)承包”，這實際上，屬于土地承包經營權繼承。土地承包經營權繼承應屬土地承包經營權流轉范疇，從科學、合理角度講，應規(guī)定在土地承包經營權流轉的法律規(guī)范范圍內，但如該繼承人放棄繼承土地承包經營權或無繼承人的，則屬于土地承包經營權消滅，這種情形可規(guī)定在該法第二章“家庭承包”中。另一方面，該法第31條第1款規(guī)定：耕地或草地承包的承包人死亡，“承包人應得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承”。按此規(guī)定，承包期內家庭的某個或部分成員死亡的，土地承包經營權不發(fā)生繼承問題，因家庭承包是以戶為單位，上述情況戶仍然客觀存在，其立法規(guī)定是成功和科學的；家庭成員全部死亡的，最后一個死亡的成員應當獲得的承包收益，按照繼承法的規(guī)定繼承，但繼承人不能繼承土地承包經營權，承包地由發(fā)包方收回，土地承包經營權消滅。實踐中仍存在問題，因家庭承包的土地承包經營權可以依法轉讓，按前面內容分析會使該條文操作落實，無法體現法律的權威性；另外，如承包戶的最后一個死亡的成員在臨時前，依法將土地承包經營權轉包或出租以及入股，該成員死亡時，發(fā)包方能否立即收回承包地值得懷疑，能否以消滅其他法律關系或犧牲其他合法當事人利益，顯然，法律沒有理由也不應該支持。可見，法律上限制或禁止耕地或草地承包經營權繼承是不合理或不科學。筆者認為，家庭承包取得的土地承包經營權都可以依法繼承，避免法律條文之間的沖突或矛盾，更有利于提高承包方在農村承包地上投入的積極性和信心。

(13)法律上規(guī)定“將部分或者全部土地承包經營權轉包或者出租給第三人”條文設計不科學。《農村土地承包法》第39條規(guī)定：“承包方可以在一定期限內將部分或者全部土地承包經營權轉包或者出租給第三方，承包方與發(fā)包方的承包關系不變”。按法理分析，土地承包經營權轉包是指轉包方（即原承包方）在保留物權性質土地承包經營權前提下，從物權性質土地承包經營權中依法分離出來的部分權能轉移給受轉包方的行為。受轉包方（即新承包方）只能取得債權性質的土地承包經營權。土地承包經營權出租也是指出租方（即原承包方）在保留物權性質土地承包經營權前提下，從物權性質土地承包經營權中依法分離出來的部分權能轉移給承租方的行為。承租方只能取得債權性質的農村承包地租賃權。但這兩類土地承包經營權的流轉，可以是部分農村承包地發(fā)生占有改定，也可以是全部農村承包地發(fā)生占有改定，無法“將部分或者全部土地承包經營權轉包或者出租給第三人”。因此，該法第39條條文正確的表述應改為：“承包方可以在一定期限內將部分或者全部承包地通過土地承包經營權轉包或者出租移轉給第三人，承包方與發(fā)包方的承包關系不變”。

(14)法律上規(guī)定承包方“可以將全部或者部分土地承包經營權轉讓給其他從事農業(yè)生產經營的農戶”條文設計同樣不科學。《農村土地承包法》第41條規(guī)定：“承包方有穩(wěn)定的非農職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源的，經發(fā)包方同意，可以將全部或者部分土地承包經營權轉讓給其他從事農業(yè)生產經營的農戶，由該農戶同發(fā)包方確立新的承包關系，原承包方與發(fā)包方該土地上的承包關系即行終止”。按法理分析，土地承包經營權轉讓是整個物權性質土地承包經營權發(fā)生徹底讓渡，不存在部分物權性質土地承包經營權的讓渡，但可以是部分承包地上的整個物權性質土地承包經營權讓渡，其轉讓方仍存在部分承包地上的物權性質土地承包經營權；也可以是全部承包地上的物權性質土地承包經營權讓渡，則轉讓方喪失物權性質土地承包經營權。因此，該法第41條條文正確的表述應改為：“承包方有穩(wěn)定的非農職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源的，經發(fā)包方同意，可以將全部或者部分承包地通過土地承包經營權轉讓移轉給其他從事農業(yè)生產經營的農戶，由該農戶同發(fā)包方確立新的承包關系，原承包方與發(fā)包方該土地上的承包關系即行終止”。

筆者建議國務院應制定與《農村土地承包法》相配套的一系列行政法規(guī)，，主要包括《農村土地承包經營權登記條例》、《土地承包經營權證發(fā)放條例》《農村土地承包經營權流轉條例》和《農村土地承包合同管理條例》等。

[參 考 文 獻]

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