序言：作為思想的載體和知識的探索者，寫作是一種獨特的藝術，我們為您準備了不同風格的5篇園區土地利用規劃，期待它們能激發您的靈感。

篇1

關鍵詞：風景區；地貌單元；功能疊加；空間序列

引言

近些年，紅色旅游的興起，給作為中國革命走向勝利標志點的楊家溝提供了開發契機，當地深遠醇厚的傳統文化成為其發展的動力，又有得天獨厚的黃土地貌資源于此，三重景源相聚疊加，使楊家溝集具成為風景區的可能性，要使楊家溝以風景區模式完整、系統的構建完成，各景源挖掘缺一不可，但由于地貌資源作為實體具有極高的原生性，所以，其轉化利用途徑成為規劃的焦點。

1 總體地貌解析

1.1 現狀地貌環境

楊家溝風景區地處陜西省米脂縣域東南的黃土群巒中，總面積約為0.9hm2。內由大量黃土溝谷、溝間、坡谷地貌與局部黃土潛蝕地貌組成。縱觀整個楊家溝，黃土塬、墚、峁形態完整，體量龐大，數量集聚。在雨水的侵蝕下，紋溝、細溝、切溝、沖溝遍布，寬度從1米至數10米不等，它們將的黃土坡面，切割的支離破碎。

規劃區域被一條南北縱向的坳溝貫穿，經過多年外力作用，溝底黃土沉積區平均寬度約40米。坳溝從南至北又串聯起6條輻散狀溝道，東部依次為：寺溝，屬坳溝，兩條溝道交匯處的溝床呈喇叭狀，最寬處約80米，開闊平坦；陽 山溝，溝床狹細坎坷，溝道縱伸遠，長約395米，溝壁較為陡峭；水道溝：溝底崎嶇，局部開闊，南側溝壁較北側陡峭。西部依次為：西一溝，溝槽開闊，溝底平坦，溝壁陡峭；崖 溝、水燕溝：溝底平坦順直，溝壁、溝頭坡度平緩，兩條溝道所夾形成一個寬度約為297米的大體量平頂峁。

1.2 地貌特征與開發現狀

1.2.1 巒間隙地限制開發建設。規劃區域內溝谷一縱多橫、峁墚逶迤，高低起伏，變化多態。溝壁坡度大，溝底間隙窄，其中適宜于常規建設的平地、緩坡占總用地僅為1.22%，其余為不宜用于建設的陡坡、陡坎。溝壑間隙地開發建設余地比重甚少。

1.2.2 溝壑墚峁割裂空間結構。規劃范圍內，依托舊址有機會形成景點的區域，由于溝峁阻隔，分布在三處，呈現一主兩次、一大兩小的空間結構關系，但因割裂景點與地貌資源的聯系，區域自身特色打造薄弱，各區域間協同配合力差，致使楊家溝景區缺乏秩序，結構松散。

1.2.3 道狹壁陡阻礙交通通行。米楊路依附縱向鏈墚峁、接溝道的主溝，夾在兩側溝壁中，雖為貫穿楊家溝，車輛過境的唯一道路，但寬度僅4.5米，仿佛一條深巷，因此，交通系統負荷重。除局部外，其余所有通往舊址的道路都盤沿于陡峭的溝壁上，道路無級別特征，且缺乏系統性組織串聯，路面大都沒有經過專門鋪設，崎嶇泥濘，這也成為致使空間聯系斷裂的因素之一。

2 地貌資源利用理念與策略

2.1 地貌資源利用理念

高畔上的扶風古寨與黃土地貌完美契合，窯洞成組以院落形式棲于坡面不同海拔間的片狀塬地上，不同海拔間的院落空間由迂回的坡道完整串聯。位于頂部開闊塬面的新院，規模與建造技術一流，塬面南側，沖溝下切形成的九條形似騰龍蘊含深刻寓意的黃土脊被完整充分展現。推敲扶風寨建寨模式，不難發現其通過區分不同的地貌部位來承載不同功能，不可控的自然形態被分區對待，緩坡地“上山建城”增加用地面積，塬地按尺度設置開敞空間，陡坡地保持坡面原狀，豎向利用地貌特征，賦予空間性質更多的可能性。

2.2 地貌資源利用策略

將黃土地貌作為景源開發實體，以扶風寨現狀為依托，對楊家溝紅色景區提出相應規劃策略與步驟：（1）依形布序。綜合考慮楊家溝地貌形態特征，從整體到局部進行分析，將風景區的自然地貌環境劃分為不同的地貌單元，使各單元形態明確。（2）適地置能。因勢利導，合理利用地貌特征；根據地貌單元劃分配合人的游賞心理植入相應的功能。構成與自然條件相和諧、與古寨理念相一致的風景區；（3）逐勢附行。依附崎嶇的溝壁，以多變的道路形式化解地形地貌的阻隔，合理過渡，自然串聯各地貌單元，強化風景區整體、局部間的可達性。

3 地貌資源利用途徑

3.1 整合劃分地貌單元

楊家溝整體范圍內，墚峁阻隔形成相對獨立的局部空間，各空間尺度、肌理差異明顯，首先，在水平與垂直兩個空間上劃分溝間坪地與溝間坡地兩個地貌單元，再將其細分為多個單元子集，在適地置能的策略指導下，將不可控的整體復雜地貌形態劃分為便于控制的局部單一地貌形態，從而確定楊家溝風景區的結構體系。

3.1.1 溝間坪地單元。溝床底部平緩的地面或平臺、坡面下陷在溝壁上形成的局部平地，坡度在0～10度之內的區域劃分為溝間坪地單元。該地貌單元又細分為：（1）溝底坪地單元，包括有楊家溝主溝，三條坳溝的溝底部位和溝道的交匯處，規劃建設時其高差能被忽略。（2）溝坡坪地單元，溝壁上不同海拔間背靠溝沿線的局部平地。溝道經過自然侵蝕，溝床曲折，坪地邊界線的自然性很強，所以呈現出的平面形態多異化、無規則。

3.1.2 溝間坡地單元。溝間坡地整體作為一個地貌單元，考慮到坡地各局部明顯的差異性，結合平面上坡緣線持續性走向，該單元被劃分為（1）低位凹坡，主要包括楊家溝主溝大部和陽 山溝、水燕溝局部。（2）低位凸坡，包括楊家溝主溝大部及陽 山溝、水燕溝南坡局部。（3）高位坡，除低位凹坡、凸坡其余的均質坡面。

3.2 依附利用地貌單元

3.2.1 溝間坪地單元的利用。坪地多平整緩和，方便聚集人流，打造景點。（1）溝底面狀坪地引場空間，確定風景區多個主要空間節點，置入功能，形成門戶形象廣場、聯通休閑廣場、景觀承載廣場、文化主題廣場等，可配合建造大體量建筑。（2）溝底帶狀坪地引街空間，豐富景區的空間形式，增加空間的流動感，使用與窯洞體量相似，形制相仿的建筑，置入商業與安置功能，形成前商后住模式的商業街。（3）溝坡片狀坪地引院空間，延續楊家溝原有院落空間形式，整合利用坡間零碎的坪地，形成豎向延伸的次要空間節點。

3.2.2 溝間坡地單元的利用。坡地的利用主要考慮不同坡面形態的利用。（1）低位凹坡多圍合溝底坪地構成節點空間，因此規劃放置較大體量公建，且建筑易靠山順坡緣線布局，配合結合節點空間營造，凹坡局部坡腳設置休閑、停留設施或浮雕、雕塑等依峰造景，同時人流上行路線多依附凹坡等高線“之”字布局。（2）低位凸坡與與凹坡形態相反，利用方式不同。凸坡前空間局促，所以不倚坡面設置建筑，以充分展露的方式體現自然地貌形態，巧于因借，外向組景。（3）高位坡依托坡間坪地形成豎向空間節點，圍合休憩、觀景平臺，隨坡就勢，借勢作景，道路依附坡面以坡道與臺階交替的形式串聯各空間。大部分坡面仍保持其原生性。

4 結束語

綜上所述，帶有顯著地形地貌特征的風景區規劃不同于一般的風景區，其受外部環境因素制約較大，設計注意要點較多。首先，尊重場地地形地貌，盡量保持原有衍生自然環境；其次，在道路交通體系與空間形態布局時，在保護地形地貌的前提下，強化空間聯系，梳理空間秩序，整合空間體系；最后，被地形地貌阻隔的各局部空間，在功能建立與依附時要充分考慮區域空間表現出的相對獨立、獨特性，增強空間個性。

參考文獻

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篇2

一、國外發達國家(美國、英國)城市土地利用規劃

（一）英國。法規導向型集中制的土地利用規劃。英國城市土地規劃由完善的法規體系和執法系統構成。在英國，每一種類型的開發規劃編制過程中，幾乎都有法定的和公眾參與的程序，其形式有公眾評議、公眾審查、公眾討論、公眾審核、公眾意見，等等。政府部門參與土地分配，并在再分配過程中對不同利益集團的近期和遠期的需求進行平衡。這種方法有效地避免了制定城市土地規劃過程中信息不對稱的產生，并保護農民等弱勢群體。

英國土地利用規劃制定過程中法律的引導作用是值得我國學習和借鑒的。1947年英國政府頒布了《城鎮規劃法》，其所包含的一個重要內容就是土地開發權歸政府所有；1975年的《社區土地法》為英格蘭地方政府征購土地，調配地塊及出售土地用于開發等提供了法律保證。英國中央政府對土地的管轄權不僅包括立法和編制部級規范（規劃政策導則），還包括觀察、控制和規劃批準方面的廣泛權利。中央政府在批準地方規劃時，主要審查規劃是否貫徹了中央制定的規劃政策。然而，英國的規劃并不能被認為完全是“自上而下”的規劃，中央政府的任何一項規劃建議都有相關地區和地方的密切參與。另外，城市和鄉鎮在具體發展目標的制定方面具有很大的自由，雖然地區規劃應該貫徹中央政府的政策方針，但是中央政府對具體的發展方向和內容并沒有做出詳盡的規定。

（二）美國。宏觀調控導向型的土地利用規劃。美國政府更加注重加強城市用地的宏觀調控。美國最早的城市用地法規出臺于1967年，而真正的城市土地利用規劃工作早在20世紀初就已經開始，其里程碑是1909年的芝加哥總體規劃。在美國社會市場經濟下，各種社會勢力力求控制資源與謀取利潤，城市土地作為有限的重要資源，自然成為各利益集團爭奪的對象。土地投機、用地混亂、只顧個別企業的近利而置全體市民的長期利益于不顧等弊病，迫使政府加以干預。相應政府職能部門――城市土地利用規劃管理部門應運而生，土地利用規劃與控制因而成為地方政府的責任。當代美國城市土地利用規劃的社會功能特別明顯：通過編制土地利用規劃指導經濟穩定成長，為經濟發展服務。經過近一個世紀的發展，美國的土地利用規劃體系已經相當成熟，其中有很多值得我國目前借鑒的內容：

1、城市發展邊界（UDP）制度。理性發展法要求州、郡和市合作共同畫一條UDP，以保證農地向城市用地的有序轉變，并指出州在UDP的劃定和執行過程中起著重要的作用。按照州土地利用目標和指導方針，地方政府可以在他們的權限內，使用稅、費、區劃以及制定城市服務計劃等措施，引導UDP內的城市開發活動。然而，按照州的法律，地方政府不能允許在UDP以外進行城市開發。鑒于我國城市向外無序擴張“攤大餅”的現狀，美國的UDP不失為一種宏觀控制的有效手段。即在對城市發展規模和服務容量充分分析的基礎上，由省、市和縣級政府合作共同劃定UDP，還可以根據需要劃定中期發展邊界UDP，引導農地向城市用地的有序轉變。這樣既可以滿足UDP控制城市未來發展的要求，又兼顧了在UDP內開發活動的短期成效，使城市的發展更加緊湊，從而降低城市開發活動的邊際總成本，最大化利用現有城市服務容量。應該指出省政府的檢查、審核作用必須得到體現，以防止地方政府利用劃定UDP趁機圈地。

2、復合型規劃。復合型規劃從城市發展的內在動力機制及其規律出發，強調規劃的政策性、可操作性、法律地位，規劃編制過程透明化、程序化、法制化。規劃人員除專業人士外，還包括政府、法律、經濟、環境、居民、社會團體等多方面人士，強化規劃對城市發展過程的引導、協調功能，變靜態規劃為動態、管理型規劃。復合型規劃力圖避免規劃僅由少數專家閉門造車、規劃成果，很大程度上依靠專家自身知識與創造性的缺陷。復合型規劃運用市場調節、財政、稅收等市場經濟手段，而不單純依賴行政強制方式，有效地引導社會各團體的開發行為，使之與公共利益及城市的整體發展趨向相協調、統一。復合型規劃重點突出，詳細得當，針對不同尺度的地域，編制重點不同、形式不同的規劃。較大范圍的總體規劃應強調土地（尤其是區域）的合理分配，明確城市發展區、限制發展區及生態保護區的范圍，針對本地實際，圍繞幾個關鍵性的重大發展戰略問題加以制定，突出其戰略性、指導性；而局部地段，則著重于對公共中心、交通等基礎設施的配置及對人口密度的控制。

二、我國土地利用規劃現狀

我國可以將土地利用規劃分為國家、省和地方三個層次。不同的層次上，規劃的方法和內容有所不同。國家級規劃是一種戰略規劃，主要考慮國家目標和土地資源的分配問題。省級層次主要是關于項目發展的規劃。通過分析土地利用的多樣性和適宜性，落實國家級規劃的相關內容，并解決國家和省之間的各種沖突。地方級范圍包括一個縣城、一個鄉鎮、幾個村落或一個小流域。在這一層次上，充分考慮當地公民的建議，滿足他們的需要。從這種規劃的層次來看與英國、美國基本是相同的。但是我國在土地利用上存在一些具有中國特殊情況的問題。

（一）一些城市政府不顧我國基本國情，在城市建設上貪大求洋，浪費土地現象十分嚴重。據有關資料，全國有182個城市提出要建設“國際化大都市”，許多城市搞大廣場、大馬路等“形象工程”，以各種名目（如高科技園、經濟開發區、大學城等）大量圈占土地。從2003年開始，國土資源部同有關部門一起開展了以清理各類園區為主的土地市場秩序清理整頓，據初步統計，全國有各類園區6800多個，規劃用地達3.5萬多平方公里，比現有城市用地還多近1萬平方公里，已建成達1萬多平方公里，雖然也有許多園區用地的效率和效益都比較高，但政府借機尋租和浪費土地的現象還是比較普遍。

（二）城市擴展造成大量優質耕地流失。在我國國居民點和交通用地的增加幾乎只以農用地的減少作為代價。城市的擴展必然要占用一定數量的土地（包括耕地），盡管從數量看，耕地減少的主要原因不是城市擴展造成的，甚至其所占的比例不大，包括城市擴展在內的各項非農建設占用耕地占耕地凈減總量的14%，但城市擴展占的耕地往往是優質高產的耕地，對糧食生產能力和農副產品供應能力的影響不容低估。

（三）在一些地方城市擴展農地非農化過程中，農民利益沒有得到充分考慮。有的地方政府片面強調“以地生財”、以犧牲農業和農民利益發展城市，許多農民失去賴以生存的土地，失地又失業，造成農民上訪、群訪不斷，一定程度上影響了社會的穩定及農業、農村的發展。

（四）城市土地利用規劃與城市總體規劃之間存在不一致的問題。從目前城市土地利用規劃和城市總體規劃的實施情況看，二者在很多方面還存在相互不一致、脫節甚至沖突的情況，給規劃的審批、管理和實施工作帶來諸多不便。更為嚴重的是，土地資源沒有依照規劃得到合理開發、利用和有效保護。負責兩種規劃編制的行政主管部門不同、編制的工作路線不同；兩大規劃的目的、內容不同；兩大規劃用地分類標準不同、統計口徑和范圍存在差異、規劃期限不一致。

三、對策

認識到我國上述的種種弊端，我們應進一步深化體制改革，樹立科學發展觀。以人為本、全面、協調、可持續的科學發展觀，將成為指導我們各項工作的基本出發點。當然，深化體制改革、完善市場經濟體制、樹立科學發展觀不是一朝一夕的事，在體制轉型和經濟快速發展階段，政府適時適度的宏觀調控是十分必要的，政府的工作也應該循序漸進。

（一）加快土地產權制度、征地制度等有關制度改革。通過立法完善我國的產權制度，完善我國的產權分配。關于征地制度改革都已寫入《憲法》和十六大報告，有關部門正在擬定《土地征用條例》，其核心是要明確征地范圍，區分公益性用地和經營性用地，只對公益性用地實行征收或征用，并進一步改革補償辦法。

（二）進一步培育土地市場。首先經營性用地必須實行招標拍賣掛牌出讓，公益性用地有條件的也應當通過市場手段配置，要通過市場機制，促進城市存量土地的內涵挖潛和集約利用。公開土地市場信息，消除我國現階段土地市場的信息不對稱，防止地方政府通過土地市場的壟斷地位尋租、造租造成土地價格升高。

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關鍵詞：土地利用總體規劃；編制規程；規劃實施管理

1986年土地管理法頒布實施以來，土地利用總體規劃經歷了三輪編制。30年時間里，規劃編制的思路、方法、技術手段得到了長足的發展與創新，土地利用總體規劃在“保護資源、保障發展”上起到了重要的作用。但是由于土地規劃研究的時間相對較短，以及國際社會經濟形勢發生深刻調整，土地利用總體規劃編制和執行過程中也存在一些問題。筆者結合近15年的學習和工作經歷，談談對縣鄉級土地利用總體規劃編制及執行過程中問題的認識。

一、土地利用總體規劃的概念及發展歷程

“規劃是對未來不確定性的緩解和抵消”，土地利用總體規劃也不例外，也是對未來土地利用過程中的不確定性的緩解和抵消，是指在一定區域內，根據國家社會經濟可持續發展的要求和當地自然、經濟、社會條件，對土地的開發、利用、治理、保護在時間上、空間上所做的總體的、戰略的安排和布局，是國家實行土地用途管制的依據。

相對于城市規劃來說，我國的土地利用總體規劃編制體系產生較晚，一共經歷了三輪規劃編制，逐步形成了一套有中國特色的規劃編制體系。第一輪規劃始于1987年，是在1986年土地管理法出臺后編制的，規劃目標年是2000年。當時由于客觀原因，該輪規劃編制完成后，基本上沒有得到實施。第二輪規劃的規劃期為1997～2010年，形成了一套土地利用總體規劃編制技術路線和規劃指標控制體系，建立了國家、省、市、縣、鄉五級的規劃體系。第三輪規劃即新一輪土地利用總體規劃，規劃期為2006～2020年，該輪規劃充分吸收了前面兩輪規劃的經驗和教訓，形成了較為成熟的編制規程、制圖規范、數據庫標準，大大提高了土地利用總體規劃編制的科學性和實用性。

二、新一輪縣鄉級土地利用總體規劃的編制過程

新一輪縣鄉級土地利用總體規劃工作始于2005年，規劃基期為2005年，規劃目標年為2020年，規劃期為2006～2020年。經歷了重大問題前期專題研究、規劃大綱、規劃條文及說明等階段，其中前期專題研究主要分為上輪規劃實施評價、耕地和基本農田保護研究、節約與集約利用土地研究、優化城鄉用地結構與布局研究、協調土地利用與生態環境建設研究、統籌區域土地利用研究、規劃實施保障措施研究七個專題。江蘇省縣鄉級土地利用總體規劃起步比較早，以蘇州市為例，2005年啟動規劃專題研究工作，2008年完成前期專題研究并獲得批復，2010年完成縣級規劃大綱并獲得江蘇省國土資源廳批復，2011年完成縣鄉兩級規劃條文及說明，并獲得江蘇省人民政府批準。

三、新一輪縣鄉級土地利用總體規劃編制及執行過程中存在的問題

（一）編制規程不夠細化，各地的做法不一致

國土資源部于2010年6月27日市、縣、鄉級土地利用總體規劃編制規程。在過去的六年里，編制規程在對土地利用總體規劃的編制及調整修改的規范化起到了關鍵的作用。但是各地在實際操作過程中，對于規程的理解不完全一致，導致各地都有自己的做法，從而使一些統計數據不便于全省、全國層面上的對接。例如在江蘇省，有些地方將現狀交通水利用地建設用地納入允許建設區、新增交通水利用地納入限制建設區；而有些地方則將現狀和新增交通水利用地均納入限制建設區；在江西省，則普遍將現狀交通水利用地（主要是公路用地）放入允許建設區。又例如規程中要求對土地利用現狀數據進行規劃基數轉換，但由于規程對于規劃基數轉換的要求比較簡略，各地在實際操作當中都有各自的標準，特別是其他獨立建設用地，確定的方法比較多，也沒有統一的檢查標準。

（二）普遍存在對社會經濟情況預測偏差較大的情況

在縣級土地利用總體規劃修編前期專題研究的時候，對規劃期末的經濟社會情況進行了預測，主要是GDP水平、人口規模等重要指標。這些重要指標支撐著土地利用總體規劃里的約束性指標，比如人均城鎮工礦用地規模與人口規模是直接相關的，而城鄉建設用地規模在預測時候也采取了與GDP相掛鉤的方法，因此在對經濟社會情況預測偏差較大的情況下，則對土地利用總體規劃中的約束性指標的論證也缺乏支撐。例如江西省安遠縣土地利用總體規劃前期專題研究中，由于在十一五期間安遠縣GDP年均增幅保持在10%左右，根據工業化發展的一般規律及國內外各地區在工業化發展階段過程中的經驗數據，預測規劃期內GDP年均增幅為10.9%。但實際當中安遠縣2014年GDP為48.8億元，2015年52.34億元，從數據上看，增長速度僅為6.76%。又例如蘇州工業園區土地利用總體規劃前期專題研究中，規劃期間GDP增長速度按照十一五規劃綱要中的20%，而實際情況是蘇州工業園區2014年GDP增長速度為5.05%，2015年為2.86%，與原來的預測有較大差距。

（三）圖數不一致的編制方法給規劃的實施管理帶來不便

在新一輪土地利用總體規劃編制之初，江蘇省采用的土地利用現狀底圖為“一調”的變更圖，文本數據采用的也是“一調”變更數據，后來按照要求跟“二調”進行銜接，因此底圖采用“二調”數據，但是文本仍采用原“一調”變更數據，造成了文本和圖件圖數不一致。在規劃文本之外，有一套實際圖上新增城鄉建設用地統計數據，文本里除了基本農田數據，其他數據基本上沒有作用，這種做法給規劃實施管理帶來不便，在平常的工作中容易造成混淆，給后續的實施評估也帶來不便。

（四）在增加規劃彈性的同時，也增加規劃管理的難度

針對上一輪規劃執行過程中顯示出來的剛性有余、彈性不足的問題，新一輪規劃注重規劃的彈性，采取了有條件建設區調整使用、“列清單、留通道”等彈性做法。但是在實際操作過程中發現，“列清單”項目的用地預審和報批通過之后，在規劃圖上沒有相應的修改，造成了新增建設用地或新增交通水利指標在圖上和實際上有差別，不利于規劃的實施管理工作的開展。

（五）缺乏科學的規劃理念，單純地落實指標

新一輪規劃在安排土地利用規劃布局的時候，往往還是以跟隨領導意志為主，用地布局一般都跟著項目走，要求修改規劃以滿足項目用地需求，不能體現科學的土地規劃理念，運用土地利用規劃學的原理，充分發揮土地利用規劃對城鄉建設用地布局統籌的作用。土地利用規劃還是脫離不了單純落實上級下達的指標這一局面。例如在蘇州高新區土地利用總體規劃圖上，規劃修編時為了達到上級下達的林地指標的要求，布置了很多林業用地區，但實地上并不是林地或者規劃林地，導致在規劃實施過程中，規劃修改觸及林業用地區的時候產生矛盾。按照江蘇省要求，規劃修改涉及林業用地要去林業部門出具證明，但是在林業部門的圖上，該塊修改地塊并不是林地，因此拒絕出具證明，因此影響該地塊的報批和使用。

四、對策及建議

（一）針對規劃編制過程出現的問題，進一步完善編制規程

建議在編制規程中，進一步細化明確相關定義，例如允許建設區內涵，是否包括交通水利用地及其他建設用地，其他建設用地中風景名勝設施用地和特殊用地若不納入允許建設區，則后續又會出現矛盾：明明是建設用地，但是卻不在允許建設區里。另外要細化規劃基數轉換的要求，減少人工判讀部分，減少可以給地方操作的空間。

建議在編制規程中，精簡指標體系。對一些預期性指標如林地、園地、牧草地等，如果規劃基數不準確，會導致指標也不準確，為了落實上級下達指標，使規劃圖的編制不合理，因此需精簡這些預期性指標，或者在規程里說明，哪些指標需要圖數一致，哪些相應的數據可以統計在指標里，統一檢查標準。

（二）加強對社會經濟情況的研究，消減規劃的不確定性

在對社會經濟情況進行研究時，一是要盡最大可能的去收集相關資料，充分的挖掘信息，加強對當前社會經濟形勢的判斷和對未來經濟形勢的預判；二是要充分利用相關規劃例如城市規劃的成果，加強對未來人口數量、GDP水平的研究。在對社會經濟水平研究的基礎上，提出對耕地和基本農田、建設用地需求量的預測，從而更加準確的確定控制指標。建議采取規劃滾動調整方法，將較長的規劃期限分解為若干短的規劃期限，針對較近期的未來進行預測，將遠期高度不確定性的規劃目標“拉近”到中期較不確定性的框架性規劃目標中，再根據近期實際執行情況和內外部環境的變化調整較長期規劃目標。

（三）加強對彈性措施的研究，增強規劃的科學性

加強對土地利用總體規劃彈性措施的研究，對“列清單、留通道”的項目，在完成用地報批后，也要將這些重點項目范圍線落實到土地利用總體規劃圖上，每年年終集中進行更新處理。同時，針對一些未達到列入重點項目清單要求的項目，例如風景旅游區里的一些項目的選址，具有不確定性，可以安排用地指標、但不落實用地布局，在管理方法上實施臺賬管理的模式，可以后期再落實用地布局。

（四）推動多規融合，賦予土地利用規劃更多的話語權

一直以來，公眾對于城市規劃有一定的認識，但是對于土地利用規劃，很多人還是不甚了解。現實當中盲目擴大城市范圍、浪費土地的現象依然存在，因此必須充分認識到土地利用規劃在調整經濟結構和轉變經濟增長方式方面的調控作用，只有節約集約用地，才能從根本上解決我國土地利用的突出矛盾。應該提高土地利用規劃的地位，將土地利用規劃作為一個基本規劃，除國民經濟發展規劃外，其他規劃都應該與土地規劃相銜接。在當前開展的多規融合工作當中，應該賦予土地利用規劃更多的話語權，以土地利用規劃為抓手，整合各類規劃的目標，銜接統一規劃期限，統一多規編制技術標準，搭建“多規合一”基礎平臺，嚴格控制建設用地總規模、充分挖掘存量建設用地潛力，建設節約型社會。

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關鍵詞：土地利用；規劃；現狀；可持續發展

中圖分類號：G322文獻標識碼： A

引言

我國的土地資源的利用在宏觀上看雖然還存在著無限的發展空間，但是從局部的微觀來看，土地資源已經面臨著一個進退兩難的尷尬境地。進，已經無地可用；退，無論是城市變遷還是工業生產抑或是農業發展都在急需用地，退哪一方面的地似乎都不合時宜。在這種土地資源進退維谷的情況之下，我國的土地資源管理者已經從一個手中握有大片的土地可以瘋狂出售的大地主到了一個為每一寸土地都必須錙銖必較的小農民的程度。

一、土地利用規劃實施與管理的重要性

土地利用規劃對土地利用的控制、協調與管理作用，在編制規劃的過程中已有所顯示，但規劃中的許多決策和措施還停留在文件及圖紙上，并沒有變成現實，需要通過規劃的實施，從時間上、空間上、措施上作出具體安排，逐項地加以落實，因此，在完成編制規劃任務之后，能否很好地組織規劃的實施，就成為實現規劃目標、發揮規劃作用的決定性環節。土地利用規劃的全過程包括編制和實施兩個階段，二者互為依托，相輔相成，缺一不可。如果只重視規劃的編制，而經規劃的實施，就沒有完成土地利用規劃的全過程，規劃也就難以發揮其應有的功能。歷史的經驗證明，規劃的真正意義在于實施。沒有實施，再科學的規劃只是一紙空文。唯有實施才能實現規劃的經濟效益、生態效益和社會效益。規劃的生命力在于實施。為了保證規劃的有效實施，必須對其實施過程進行有效管理。因此，在土地利用規劃的實施過程中，必須充分應用法律的、行政的、經濟的、技術的手段，通過土地利用計劃編制、建設項目審核、基本農田保護區劃定、土地開發整理項目審查、土地執法檢查、土地利用動態監測等途徑，對規劃實施進行綜合管理，才能充分發揮土地利用規劃在社會經濟發展中應有的作用，使規劃真正付諸實踐。

二、我國當前的土地利用與管理現狀

我國的土地制度是土地歸國家所有，土地歸全體人民所有，因此，在我國是由人民的意志來決定土地資的開發與利用的。土地資源的保護以及綜合的管理方面的工作都由土地管理部門來統一完成。我國的土地地管理工作包括了確立國家級的土地管理制度與法律法規，還包括了對于土地關系的調整與改革以及土地的合理利用與高效開發。但是，從我國的目前的土地資源的利用現狀，我們不難看到，我國的土地資源存在著許多不合理的利用情況，這些不合理的利用致使我國的許多土地的質量開始退化，土地資源出現嚴重的浪費現象。不僅如此，還存在著大量的水土流失，大量的寶貴的土地陷入越來越嚴重的鹽堿化，大量的稀缺的土地被沙漠吞噬，大量的土地被某些錢權交易而亂占。凡此種種，我國的土地資源管理的亂象不一而足。我國的某些地方性的國土資源管理部門對于合理化利用土地根本沒有樹立正確的認識，在土地的審批與利用方面存在著極大的隨意性，未能為人民依法合理利用好土地資源。在某些地區甚至還出現了為了發展經濟而不惜以犧牲土地資源為代價的情況。最令土地的所有者人民群眾不能理解的是，我國目前普遍存在著地方政府知法犯法，完全不按實際需要占用土地的情況，甚至嚴重到為了講排場而大肆占用寶貴的土地建造豪華宮殿式的市政府與豪華廣場。

三、加強我國土地利用規劃的可持續發展

1、改善我國土地利用現狀的主要工作內容

1.1保持水土

水土流失是我國的土地資源管理過程中的最大的問題，我國境內發生的多起泥石流，其性質都極其惡劣，給我國的人民群眾的生命財產造成了巨大的損失。我國水土流失的問題十分嚴重，在上世紀90年代末期我國已有超過1/3的土地存在水土流失問題，保持水土工作需要做好工程、生物和耕作措施等防治措施，通過建立水土保持林、多元化利用土地等等方式來防治水土流失。

1.2集約節約用地

目前我國林地、草地、耕地等用地的利用率比較低，要在土地開發利用上以節約為指導方針，引入市場機制，制定優惠政策，改變傳統的粗放利用模式，讓經濟、生態和社會效益得到統一。

1.3加強林牧漁土地資源保護

長期以來我們過于重視農田，忽視了林牧漁用地，使得土地結構出現嚴重的失衡，導致耕地資源也遭到了大范圍的破壞，各地需要根據實際情況來合理調整土地利用的結構，適當的退耕還林或是退耕還牧，做好林牧漁用地的保護工作以保護耕地和環境。

1.4科學規劃城鎮用地

目前我國很多城市還以“攤大餅”的發展模式浪費著大量的土地資源，為了獲得土地增值收益“圈而不用”的情況十分多見，園區違法用地的現象比較嚴重，整體的土地利用結構失衡，生活用地所占比例過小等等。城鎮用地要走集約發展的路線，通過合理布局、扶持郊區農村、保護林地、生態農業等措施來實現城鄉一體化的良好用地模式和生態環境。

1.5保護好礦區用地

我國的礦產資源在總量上比較豐富，礦區開采引發了很多的地質災害，使得礦區的生態環境遭受了極大的破壞。礦區用地需要建立完善的規劃體系，加強管理工作的執行力度，做好環境的監控和保護、修復工作，施行“科技興礦”的方針來提高礦產資源的開采利用效益和礦區土地的利用水平。

2、做好土地利用規劃的管理工作

2.1建立健全土地開發整理的規劃審查制度

應及時檢查土地開發整理指標是否得到切實執行，重點審核其規模和布局是否符合土地利用規劃的要求，以保障耕地占補平衡并改善土地生態環境。

2.2強化土地利用立法和監察管理

加強土地利用立法和執法監察是實施土地利用規劃的重要環節。應進一步制定土地利用規劃實施與管理的細則，并將其納入法制軌道。同時，應建立經常性的規劃監督制度，對違反土地利用規劃的行為進行監察、糾處，保障土地利用規劃的順利實施。

2.3健全基本農田保護制度

應建立健全基本農田保護的各項規章制度，包括基本農田保護責任制度、基本農田保護區用途管制制度、占用基本農田嚴格審批與占補平衡制度、基本農田質量保護制度和基本農田保護監督檢查制度等。

2.4加強城市和村鎮規劃審核

應加強人口規模和用地規模、用地布局及近期建設占用耕地面積等方面的審核，切實保證城市規劃和村鎮規劃與土地利用規劃相銜接。

2.5強化現代高新技術的應用

及時、準確地掌握土地利用動態變化情況，尤其是監測城市周邊的耕地變化和建設用地擴展情況，從而為規劃的實施與管理提供技術保障。應充分利用規劃過程和動態監測的屬性數據及空間數據，建立土地利用規劃管理信息系統，及時檢驗、分析規劃實施情況，提高規劃管理的工作效能和效率。

2.6制定有利于規劃實施的經濟政策

為盡快實施規劃，還應制定配套的有利于實施規劃的經濟政策，如在土地開發、整理、整治和復墾方面實行優惠政策，對土地開發者在土地確權、貸款、生產資料供應等方面進行扶持，以及對土地開發、整理者在一定年限內實行稅收減免政策等。這些政策由政府組織有關主管部門共同研究，形成政府規定。大力推行土地有償使用制度，充分發揮經濟杠桿在合理利用土地，調節土地供需矛盾方面的作用。同時，對于破壞土地資源，引起水土流失，造成土地沙化和污染的單位和個人，要按照國家的有關法律法規給予經濟處罰。

結束語

實施土地規劃旨在保證土地的利用能滿足國民經濟各部門按比例發展的要求。規劃的依據是現有自然資源、技術資源和人力資源的分布和配置狀況，務使土地得到充分、有效的利用，而不因人為的原因造成浪費。

參考文獻

[1]姜志法，劉雙良.構建土地規劃實施保障措施體系的思考 [J]. 中國房地產，2009（10）.

篇5

(一)缺乏完善的規劃管理體制土地利用規劃失控是當前土地資源管理中存在的主要問題。一方面，在土地資源管理過程中沒有一整套完整的規劃體系和制度，導致規劃行政缺位和控制詳細規劃缺失。我國現行的法律法規僅僅提到了詳細規劃，但是并沒有控制詳細規劃的編制問題，導致詳細規劃與城市具體規劃脫節。另一方面，行政權內部配置存在不合理。這種不協調體現在部門規劃權之間因為土地資源管理問題而發生沖突，比如城建部門與國土資源部門在對土地利用總體規劃與城市規劃方面就造成了沖突。長期以來，我國土地總體利用規劃和城市規劃始終難以協調，引發部門之間、上下級之間的各種矛盾不斷，導致規劃管理的不科學性。

(二)政府對土地供給監管不力土地資源的稀缺性決定了土地資源供不應求現象的發生。政府對土地資源供給監管缺乏力度更加促進了土地資源的嚴重不足。首先體現在政府對用地審批不嚴，甚至越級批地造成土地資源國有化流失;其次是政府對土地的供應缺乏應有的調控措施，從而導致很多不能得到利用，同時又沒有收回土地資源，影響了土地資源市場的健康發展。

(三)違法征地現象的存在當前土地利用不合理現象十分嚴重，其中最明顯的就是違法征地現象，主要表現為對公共土地資源的限定不夠，一些企業利用農業園區、科技園區等名義變相圈地。政府部門存在、越級批地的狀況，這種行政行為嚴重影響了土地資源的合理利用，導致國有土地資源浪流失。同時，還有一些企事業單位對土地資源征而不用，導致土地資源浪費。

二、房地產開發中土地資源保護法律制度的完善方法與對策

(一)努力強化房地產開發中的土地利用規劃制度土地是每個人賴以生存與發展的基礎。在人口不斷增加，城市化進程不斷加快的今天，房地產開發力度將逐年加大，這也就對土地資源保護法律制度提出了新的要求。只有合理、科學的規劃配置土地資源才是土地資源法律制度的落實基礎，通過從實體上構建完整協調的土地利用規劃權利體系;從程序上建立科學民主的土地利用規劃制度等方面提高規劃土地利用率，實現節約用地的目的。

(二)完善房地產開發中的土地供給制度完善房地產開發中的土地供給制度是健全土地資源保護法律制度的一個重要內容。土地供給制度的建立和完善需要結合市場發展需求，合理的消除和規避傳統土地資源使用制度的種種弊端，通過科學有效的方式方法建立起一整套有利于經濟發展，同時能夠保證土地資源得到合理利用的土地供給制度。一方面要嚴格審批制度，強化政府的監管職能，通過政府的力量實現土地資源的合理供給;另一方面要堅持收回制度，不斷加強審批后的管理。將未能有效利用或者閑置的土地資源進行收回，能確保每一塊土地資源都能發揮作用。最后，要加強土地供應量的調控，通過在量上的監管來實現土地資源的合理利用。